주은선 경기대학교 사회복지학과 교수

한국 연금정치의 풍경은 그 동안 민주주의의 황무지였다. 국민연금, 기초연금 등에 관한 정책결정은 행정부와 집권세력이 주도하였고, 노동조합의 영향력은 극히 제한적이었다. 정보 획득, 논의과정에 대한 참여, 정당에 대한 정책 투입, 협상과 최종안 구성 등 모든 과정에서 노동조합은 배제되거나, 정부가 다룰 수 있는(?) 수준에서 적당히 투입되었다. 기존 사회적 대화기구들에 대한 참여가 그러하였다. 이제 국민연금개혁에 관해 경제사회노동위원회라는 새로운 논의의 장에 다시 노동계가 초대되었고, 그 모습은 과거와는 달라야 한다.    

연금제도의 존재 근거이자 의의는 바로 국민연금 가입자와 수급자, 즉 노동자들이다. 특히 현 가입자들은 연금제도의 발전과 후퇴의 가장 큰 영향을 받는 이해당사자들이다. 이는 노동자와 노동조합이 연금개혁에 적극적인 관심을 가져야 하는 이유이다. 그러나 우리 연금개혁에서는 노동자의 의견을 제대로 묻고, 반영하는 정치적 노력이 제대로 이루어진 적이 없다. 

국민연금 급여 수준을 소득대체율 70%에서 60%로 낮춘 첫 번째 급여삭감은 당시 그 사실조차 국민들에게 제대로 알리지 않았다. 정부와 전문가들만의 의사결정이었다. 국민연금 소득대체율을 60%에서 40%로, 무려 연금급여액을 평균 1/3을 삭감한 두 번째 급여삭감에서는 사회적 합의기구도 만들어지고, 국회에서의 논의도 있었다. 그러나 실제 개혁 과정을 주도한 것은 관료들이었다. 저출산고령사회위원회라는 사회적 합의기구의 연금개혁 논의는 이루어지긴 했으나 정부 주도의 입법 시도로 중단된 바 있다. 결국 사회적 대화는 아무런 영향력을 가지지 못하였고, 노동자들은 유례없는 급여삭감을 바라보기만 하였다. 박근혜 정부의, 국민행복연금위원회 역시 인수위원회의 안을 승인하기 위한 것이 되면서 행정부의 비난회피 수단으로 활용되었고, 결국 파행되었다. 민주주의 퇴행 가운데 이루어진 일방적이고 관료중심적인 연금정치의 결과 지금 우리 연금제도에는 많은 문제들이 방치되어 있다. 

새로운 정부 하에서 사회적 대화기구가 작동하고 있다. 일단 새로운 성취를 위해 이제 한국 연금개혁이 노동자, 시민이란 주체의 회복, 공론화, 그리고 시민이 충분히 논의하고 참여하는 방식으로 이루어지길 기대한다. 그리고 당사자인 노동계가 이제 우리사회의 노후소득보장제도를 어떤 방향으로 변화시킬 것인가를 진지하게 검토하고 목소리를 낼 수 있길 바란다. 집권세력의 일방적 고려가 아니라, 노동자 당사자의 입장에서 한국 연금제도를 본다면 무엇을 어떻게 바꿔야 할 것인지를 새로운 눈으로 바라보게 될 것이다. 앞으로 진행될 연금개혁에 관한 사회적 대화에서 무엇을 관심을 가지고 바라볼 것인가?

국민연금 소득대체율 인상을 통한 보장성 강화 여부에 주목하자

고도성장의 시대 산업역군으로 불리우던 현세대 노인들이 빈곤의 늪에 빠져있다. 이는 노후소득안전망이 미약한 자본주의 사회에서는 노후빈곤을 피하기 어렵다는 것을 뚜렷이 보여준다. 그렇다면 앞으로 노후를 국민연금에 의지할 현재와 미래의 국민연금 가입자들은 은퇴 이후에 인간다운 삶을 누릴 수 있을 것인가? 

사회적 대화의 장에서 우선 논의해야 할 것은 국민연금 급여수준, 즉 소득대체율 인상 여부이다. 지금 국민연금의 핵심 문제는 낮은 가입률과 급여액으로 반쪽짜리 노후보장밖에 못하고 있다는 것이다. 현재 국민연금 노령연금 평균급여액은, 특례연금수급자를 제외해도 약 51만 원에 불과하다. 게다가 2007년 국민연금 개혁의 결과 소득대체율이 매년 떨어지고 있어 미래 국민연금 수급액이 극적으로 증가할 가능성은 없다. 제도발전위원회 추계에 따르면 2050년 국민연금 수급자의 실질 소득대체율은 25% 미만이다. 즉, 220만 원 소득자의 미래 국민연금급여액은 평균 55만 원에 못 미칠 것으로 예상된다.  

국민연금의 노후소득보장기능 강화를 위한 가장 직접적인 방안은 국민연금 급여(소득대체율) 인상이다. 2007년 개혁을 통해 40년 가입자의 국민연금 평균급여액은 근로시기 소득의 60%에서 40%로 무려 1/3 삭감이 결정된 바 있기에 그 부분적 회복을 논하는 것이다. 지금 사회적 대화의 출발점이 될, 국민연금제도발전위의 개혁안 중 하나 역시 국민연금 급여 인상을 제안하고 있다. 

국민연금제도는 최저수준이 아니라 적정급여를 보장하기 위한 사회보험제도이다. 국민연금은 꾸준한 노동의 가치를 노후보장으로 보상하는 제도이다. 국민연금제도의 목표는 최저수준 보장에 머물러서는 안 된다. 현재 국가 간 노인빈곤율 차이를 가져오는 것은 공적연금이다. 한국에서 공적연금이 노후보장에서 차지하는 역할이 빠르게 커지고 있음을 볼 때 국민연금제도가 노인빈곤 예방의 핵심이 될 필요가 있다. 

전문가위원회인 제도발전위원회가 내놓은 개혁안 중 하나는 현재 매년 떨어지고 있는 국민연금소득대체율을 45%로 고정하는 것이다. 다른 안은 지금 진행되고 있는 바대로 국민연금 소득대체율을 40%로 떨어뜨리는 것이다. 이는 40년 가입 기준 평균소득자의 소득대체율이 40%여야 할까, 혹은 45%여야 할까 사이의 선택이기도 하지만 실상 그 이상의 의미가 있다. 즉, 이는 220만 원 소득 40년 가입자의 매월 국민연금 급여가 88만 원이어야 할까 99만 원이어야 할까 사이의 선택이기도 하지만1), 소득대체율 변경은 아동크레딧, 군복무크레딧, 두루누리 보험료 지원 등의 효과를 한층 높일 수 있다는 점을 고려해야 한다. 또한 소득대체율 인하 중단은 2007년 정부와 여당이 주도한 국민연금개혁을 일부 되돌리는 최초의 조치로서 향후 보장성 강화를 위한 소득대체율 조정이 계속 가능하다는 신호가 될 수 있다. 즉, 소득대체율 인상은 국민연금보장성 강화의 가장 표준적이고 강력한 수단으로, 보통 노동자들의 노후빈곤 위험을 예방할 수 있는 강력한 수단이다. 

퇴직연금과 개인연금은 국민연금을 대체할 수 없다

노인빈곤예방을 위해서뿐만 아니라 국민연금 급여수준이 최소보장을 벗어나 적정수준으로 발전해야 하는 이유는 넓은 범위의 사회통합을 위해서도 그러하다. 국민연금제도는 빈곤층뿐만 아니라 중간층까지 끌어안는 제도로 기능해야 한다. 기초연금이나 국민기초생활보장제도와 달리 국민연금제도는 중간층의 노후보장까지 담당하는 유일한 공적보장제도이다. 국민연금 급여 인하를 주장하는 이들은 중상층에게는 퇴직연금과 개인연금(소위 다층노후보장)이 노후보장 역할을 할 수 있으므로, 국민연금 급여를 깎아도 된다고 말한다. 그러나 국민연금 가입구조 안에서 평균소득 이상인 220만 원~450만 원 소득자들을 국민연금 급여를 깎아도 정말 노후걱정이 없는 사람들이라 말할 수 있는지 의문스럽다. 고용불안, 노후불안은 월급이 100만 원이든, 300만 원이든 가리지 않는 모든 노동자의 문제이기 때문이다. 이러한 불안을 모두가 공유하는 가운데 중간층에게 국민연금은 중요하지 않다고 말하는 것이 적절치 않다. 

더욱이 우리 사회에 다층노후소득보장체계라는 것이 실재하는지도 의문이다. 기초연금은 보편적이지도, 충분하지도 않다. 퇴직연금은 낮은 가입률, 연금수급률, 수익률 등에 더 심각한 문제를 안고 있으며, 주기적 위기를 겪고 있는 금융시장투자에 의존한다. 국민연금, 퇴직연금, 개인연금을 모두 일시금이 아닌 ‘연금’으로 받아 적정노후소득보장을 이룰 수 있는 집단은 극히 일부이다. 더욱이 물가연동이 되지 않는 사연금으로 80세 이후의 소득보장까지 도모하기는 어렵다. 지금까지의 퇴직연금 운영실태로 볼 때 퇴직연금으로 국민연금에 준하는 보장을 하기는 어렵다. 이에 기초연금과 국민연금이 둘 다 강화되어 서로 보완적인 역할을 해야 소득하층도 최저생계 이상의 노후소득을 확보할 수 있다. 또한 퇴직연금은 개선하되 국민연금에 보완적인 역할을 하도록 하는 것이 적합하다. 사적연금 가입에 대한 계층 편향성과 사적연금 보장의 불안정성은 정부가 대규모 조세지원을 하더라도 극복하기 어렵다.  

불안정노동자들의 국민연금 가입의 길을 한층 넓혀야 한다

국민연금 급여수준 인상과 함께 노후소득 보장성 확대의 핵심 과제는 바로 사각지대 해소이다. 충분한 가입기간을 확보하는 것은 적절한 연금급여를 보장받기 위한 조건이다. 특히 불안정노동자의 국민연금 가입 확대는 연금제도 정상화와 사회연대성 확보를 위한 핵심 과제이다. 

경제활동시 국민연금 보험료 납부는 의무화되어 있고, 노동권과 연금수급권은 연동되어 있지만 실제로 많은 수의 노동자들은 비전형적인 고용형태로 일하고 있다는 이유로, 소규모 기업이나 비공식부문에서 일을 한다는 이유로 국민연금에 가입하지 못하고 있다. 이는 노동시장 유연화에 따른 국민연금제도의 숙명으로, 혹은 행정력 미비 문제로 여겨지곤 한다.

그러나 정말 그럴까? 중규모 이상 기업에서도 상당 수 불안정 고용 노동자들이 국민연금 미가입 상태이다. 파견노동자들에 대해, 자영자로 위장된 노동자들에 대해 국민연금 적용을 비롯하여 고용주들이 사용자 책임을 제대로 하고 있는지 돌아 볼 문제이다. 행정력 미비는 변명치고는 구차하다. 법적 조치에 따라 사업장 가입자로 전환될 수 있는 노동자들 역시 존재한다. 일례로 사회적 대화를 통해 특고노동자들이 국민연금 사업장 가입자로 가입할 수 있는 법개정을 추진할 수 있다. 불안정노동자의 국민연금 가입률 제고를 위한 노력은 행정력뿐만 아니라 이해관계 문제로 가로막힌 측면이 있다. 노동시장정책과 연금정책의 조정을 통해 국민연금제도 가입 범위를 넓힐 여지가 있다. 가장 취약한 노동자들이 자영자로 분류되어 두 배의 보험료를 내는 대신, 사업장 가입자로 국민연금에 가입되고 사용자들이 책임을 다할 때 국민연금제도는 비로소 사회연대를 통한 노후보장제도로 자리매김할 수 있다. 사회적 협의 과정에서 조직된 노동자들을 대변하는 노동조합이 가장 취약한 이들을 함께 대변할 수 있을 때 사회연대는 강화되고, 노동자의 조직력 발전 또한 기대할 수 있다.   

세대내 연대와 세대간 연대에 대한 균형잡힌 접근이 이루어져야 한다

공적연금제도는 계층간(세대내) 연대와 세대간 연대 모두에 기반한다. 공적연금이 저소득층과 고소득층 사이의 재분배 장치를 도입하여 최저수준 이상을 보장한 것은 계층간 연대를 통해 비로소 가능했으며, 공적연금이 사적연금과 근본적인 차이를 보이는 지점이다. 또한 과거, 현재, 미래로 이어지는 세대간 연대는 공적연금제도를 지탱하는 버팀목이다. 

고령화 가운데 국민연금 개혁은 세대 내 자원배분과 동시에 세대 간 자원배분을 변화시킨다. 일부에서는 수익률 격차를 제시하며, 세대간 불공평성을 국민연금 삭감의 주요 근거로 제시한다. 즉, 미래세대 부담문제이다. 그러나 이는 공적연금에 세대간 형평성 개념을 기계적으로 적용한 결과이다. 공적연금을 통한 부양은 사적인 부양부담을 덜어준다. 초기세대의 낮은 보험료는 앞세대의 사적 부양부담 무게를 고려하여 받아들일 필요가 있다. 또한 공적연금지출은 노인에 대한 보장일뿐만 아니라 이들을 사적으로 부양하는 청장년 세대의 부담을 덜어주는 지출임을 고려해야 한다. 또한 세대간에 변화하는 사회적 부의 크기 역시 고려해야 한다. 한국에서 세대별 빈곤율 및 빈곤위험은 노인에게 가장 높다는 점에서, 연금지출은 불공정성 문제가 아니라 인구와 필요(needs) 대비 자원을 배분하는 문제로 바라볼 필요가 있다. 더욱이 노후보장비용 문제는 세대간 부담에 앞서 각 세대 내에서 계층에 따라, 어떻게 이 비용을 부담할 것인가의 문제이기도 하다. 안정적 노후보장에 성공한 국가들은 대체로 GDP의 10% 내외를 공적연금으로 지출한다. 2050년 경 한국 고령인구 비중이 약 40%에 달할 때, 노후소득보장지출이 EU 평균 예상지출인 GDP의 약 13%로 늘어난다면, 세대간 형평성 논리에 의해 급여지출 증가를 막아야 하는 것일까? 이 부담을 전체 사회가 어떻게 합리적으로 분담할 것인지를 논하는 것이 더 적절하다. 

각 세대가 경제적으로 안정적이며 독립적일 수 있도록 지원하는 것은 사회연대의 기본조건이다. 따라서 무조건 국민연금 급여를 제한하는 것이 아니라 각 세대 내에서 작동가능하고 공평한 재원조달 방식을 모색하는 것이 더 정의로우며, 더 합리적일 수 있다. 이는 국민연금에 대해 과거에 비해 더 누진적인 방식의 재원조달이 필수적임을 의미한다. 더욱이 설계에 따라 국민연금제도의 소득재분배 효과는 보험료 등 재정조달 단계에서부터 강하게 실현될 수 있다. 

세대간 연대를 근본적으로 강화하는 것은 미래세대 보육, 교육, 경제기반 및 일자리에 대한 투자 강화, 그리고 더 나은 사회경제복지체계 구축이다. 공적 노후소득보장 강화는 그 일부이다. 미래세대를 걱정한다면 앞으로 어떤 복지국가 틀을 만들 것인가에 대한 고민도 중요하다. 

국민연금 재정의 합리성, 누진성을 강화해야 한다

국민연금 재정문제에서는 각 세대 내에서의 재정조달의 공평성, 합리성을 제고하는 것이 핵심이다. 이는 장기적인 재정문제 대응의 전제이기도 하다. 2057년 연기금 고갈 예측은 향후 수 년 사이에 다양한 방식으로 재정 내실화 노력이 이루어진다고 보면 비현실적이다. 국민연금 장기재정 안정은 근본적으로 한국사회의 출산률, 고용률, 성장률 제고, 노동소득분배율 개선 등에 달려있는 것이 사실이지만, 어떤 방식으로 얼마만큼 재정을 조달할 것인가에 대한 구체적 책임 배분과 그 방법 역시 중요하다. 

현재 국민연금재원은 일정한 수준(상한선) 이하 소득에 비례적으로 부과하는 보험료 수입이 전부이다. 모든 소득계층에 9%씩 동률을 부과한다는 점에서 국민연금 보험료는 저소득층에게 사실상 부담이 더 크다. 소득상한선 또한 낮아 고소득층의 보험료 부담은 더욱 낮다. 이에 다양한 방식으로 저임금 노동자들의 국민연금 보험료 부담을 줄일 수 있는 방안을 모색해야 한다. 이는 보험료 부과 및 계산방식 자체의 재편을 포함할 수 있다. 보험료 인상은 연금수급자 증가 추이 및 보험료 수입 대비 급여 지출비 등을 고려하여 점진적으로 진행할 수 있다. 하루라도 빨리 보험료를 인상해야 재정파탄을 막을 수 있다는 것은 과장이다. 보험료를 인상해야 한다면 저임금노동자를 위한 공적연금보험료 부과소득 일정액을 공제하는 등 저임금 노동자의 보험료 부담을 줄이기 위한 조치들이 선행되어야 한다. 

연금개혁에 관한 결실을 도출하려면 의미 있는 사회적 대화를 위한 과정상의 노력이 중요하다. 사회적 대화는 연금정치의 민주주의와 좋은 정책 결과를 자동으로 보장하지 않는다. 연금개혁 대안을 처음부터 함께 열어놓고 결정하겠다는 개방성, 다각도의 정보공유, 제대로 된 노동계 의견 청취, 대중 참여가 수반된 합의안 형성, 끈질긴 합의 시도가 이루어지는지 지켜 볼 일이다. 사회적 대화는 단결의 산물이라는 점에서 노동계 내부의 의견수렴 역시 책임감 있게 이루어져야 할 것이다. 

지금 우리는 노인빈곤사회를 넘어 인간적 존엄을 지킬만한 노후보장사회로 갈 것인지 분기점에 있다. 한국 복지국가는 중간층을 사적연금으로 내모는 계층분할적인 형태가 될 것인가, 아니면 연대적이며 포용적인 형태로 발전할 것인가? 지금 노동자들이 사회적 대화에 무관심할 수 없는 이유이다. 

1) 국민연금 급여는 재분배적 요소를 고려하여 결정된다. 예로 든 200만원 소득자에 비해 소득이 낮을수록 소득대체율은 높으며, 소득이 높을수록 소득대체율은 낮다는 것을 고려해야 한다. 또한 노동자들의 실제 평균 가입기간이 짧은 것도 감안해야 한다.