노골적이고 불법적인 수준의 속임수를 논외로 한다면, 실업보험 수급자의 ‘도덕적 해이’가 나타날 수 있는 경로는 크게 세 가지다. 첫째, 의도적으로 실업을 초래하여 실업급여에 의존하는 경우다. 그러나 우리나라의 경우 실업자 본인의 중대한 귀책사유나 자발적 의사에 의한 실업에 급여를 지급하지 않으므로 이와 같은 경우는 발생하기 어렵다. 둘째, 일단 실업한 이후 장기간 실업상태에 머물며 실업급여를 편취하는 경우다. 우리나라에서는 이 또한 매우 제한적일 수밖에 없는데 실업급여 수급기간이 짧기 때문이다. 셋째, 실업급여 수급 후 단기간 취업하여 실업급여 자격만 재취득하고 이후 실업하여 다시 실업급여를 수급하는 경우다.

정부는 우리나라 노동시장에서 세 번째 유형의 문제가 크다고 보고 있다. 피보험 단위기간의 축소나 실업급여 반복수급자에 대한 급여삭감을 언급하는 것은 단기간 취업과 실업을 반복하는 구직자를 염두에 둔 것이다. 그러나 반복되는 취업과 실업을 과연 실업자의 의도적 행위라고 볼 수 있을지는 의문이다. 자발적 실업에 대해 실업급여가 지급되지 않는 상황에서 반복적 실업자는 각각의 실업이 자의에 의한 것이 아닌 경우에 한해서만 실업급여를 수급한다. 그렇다면 구직급여의 반복수급은 의도적으로 실업하는 구직자의 부정이 아닌 장기간 일할 수 있는 좋은 일자리를 얻기 힘든 상황에 원인이 있다고 보는 것이 합리적이다. 뿐만 아니라 만약 ‘좋은 일자리’를 만드는 것에 정부의 책임이 있다고 본다면, 그리고 실업자의 재취업에 공공 고용서비스 기관의 역할이 중요하다고 본다면, 이 문제의 원인은 적어도 일정 부분 정부의 정책 실패라고 말할 수도 있다.

결국 종합적으로 볼 때 현재 우리나라 고용보험 실업급여가 노동시장 취약계층에게 더 불리해지는 방향으로 제도를 긴급히 손질해야 할 정도로 부정수급 혹은 도덕적 해이 문제가 심각하다는 근거는 부족하다. 구직급여 수급자의 증가 및 고용보험 재정의 악화는 오랫동안 사각지대가 크고 노동시장 내부자만을 보호한다는 비판에 직면해왔던 고용보험이 마침내 조금씩이나마 제 기능을 하게 된 결과일 수도 있다. 물론 장기적으로 고용보험 재정의 안정성은 중요하지만, 이는 실업급여를 절실히 필요로 하는 노동시장 취약계층을 겨냥한 급여 삭감 보다는 실업급여가 제 역할을 하기 충분한 정도의 재정을 마련하기 위한 계획을 필요로 한다.

Ⅲ. 노동시장 환경을 고려한 실업급여 개혁방향

1. 우리나라의 노동시장 환경

한 국가의 사회보장제도는 그 제도가 보호하기 위한 사회적 위험이 나타나는 양상과 관련이 있다. 실업급여 제도는 우리나라에서 ‘실업’이라는 사회적 위험이 어떤 형태로 나타나며, 이를 어떻게 보호할지를 고려해서 설계하고 개혁해야 한다.

이런 측면에서 볼 때 우리나라 노동시장의 첫 번째 특성은 노동시장 분절 혹은 이중구조에 있다. 노동시장 분절이 우리나라만의 특성은 아니지만 우리나라의 경우 그 분절의 양상이 중층적이라는 점에 주목할 필요가 있다. 주로 정규직과 비정규직 문제가 주목받는 서구 국가들과 달리 우리나라는 고용형태 못지않게 기업규모에 따른 분절이 심각하다(정이환, 2013; 이철승, 2017; 김유선, 2019 등). 여기에 특수형태근로종사자와 플랫폼 노동자, 프리랜서 등 근로계약관계가 아니지만 종속성을 지닌 종속계약자 문제도 주요하게 부각되고 있다(장지연·박찬임, 2019; 강금봉, 2022; 남재욱·이다미, 2023). 이 문제들과 상당부분 겹치긴 하지만 좀 더 오래된 노동시장 불평등 문제로 임시·일용직 및 영세자영업의 문제도 무시할 수 없다(전병유, 2011; 김도균 외, 2017). 기업규모, 고용형태, 종사상 지위에 따른 분절이 중첩되어 있다.

노동시장이 중층적으로 분절되어 있다는 점은 한국 노동시장에서 완전히 안정적인 고용의 규모가 작다는 의미이기도 하다. 고용형태만을 기준으로 볼 때는 정규직이면 안정적이라고 하겠지만, 기업규모까지 고려하면 대기업 정규직이어야 안정적이라 볼 수 있다. 여기에 노동시장에서 상당한 규모를 차지하고 있는 종속계약자나 영세자영업자 등 비임금노동의 불안정성까지 고려하면, 고용과 소득이 모두 안정된 일자리는 그리 많지 않다. 실제로 한국 노동시장 분절에 관한 기존 연구들은 비교적 안정적인 노동시장 내부자의 비중을 임금근로자의 약 20~30% 내외, 전체 취업자의 20%를 넘지 않는 수준으로 보고 있다(정이환, 2013; 이철승, 2017; 전병유, 2018; 김유선, 2019).

노동시장의 중층적 분절이 초래하는 결과는 다양하지만, 실업급여 관점에서는 특히 고용관계의 불안정성에 주목할 필요가 있다. 2022년 8월 「경제활동인구조사 근로형태별 부가조사」에 따르면 우리나라 임금근로자의 평균근속기간은 6년이다. 이는 OECD 평균(9.3년)보다 크게 낮은 것은 물론 같은 해 조사가 이루어진 OECD 27개 국가들 중 가장 짧은 것이다. 특히 한국 임금근로자의 평균근속은 정규직만을 놓고 보아도 8년 1개월로 비정규직까지 포함한 OECD 평균보다 짧고, 비정규직의 경우 2년 4개월이어서 정규직-비정규직 간 격차도 크다. 1년 미만 근속자의 비율 역시 31.6%로 OECD 평균(21.1%)보다 현저히 높고, 콜롬비아(41.4%)와 영국(33.0%)에 이어 세 번째로 높다. 이처럼 짧은 평균근속기간은 우리나라 노동시장의 이동성이 높으며, 단기간 취업 후 실업하는 노동자의 비중이 높다는 것을 시사한다.⁴⁾

2. 노동시장 환경에 조응하는 실업급여 개혁 과제

우리나라 노동시장의 중층적 분절은 고용보험 사각지대 문제의 중요한 원인이기도 하다. 다른 고소득 국가에 비해 두터운 자영업 부문의 존재와 2000년대 이후 증가해온 특수형태근로종사자, 그리고 최근 주목받고 있는 플랫폼 노동자 등 고용관계 밖 노동의 비중이 높다는 점은 법적으로 고용보험에서 배제된 취업자(법적 사각지대)를 크게 증가시켜왔다. 여기에 영세한 소규모 사업장 노동자와 임시·일용직 노동자를 중심으로 한 ‘전근대적 노동시장’(전병유, 2011) 종사자들의 경우 법적 가입대상이지만 사업주의 가입 의무 미이행으로 인해 실제로는 고용보험의 적용을 받지 못하는 경우(실질적 사각지대)도 많다. 정규직에 비해 비정규직 노동자의 실질적 사각지대가 크다는 점까지 고려하면, 법적 사각지대와 실질적 사각지대 문제가 모두 노동시장 분절의 경로를 따라 나타나고 있음이 확인된다.

2000년대부터 시작되어 지난 2021년 국민취업지원제도 도입으로 이어진 ‘한국형 실업부조’ 논의나 지난 정부에서 시작되어 현재까지 진행 중에 있는 ‘전 국민 고용보험’은 모두 노동시장 분절에 따르는 사각지대 문제를 개선하기 위한 목적으로 추진되었다. 한국 노동시장의 분절로 인한 사회보험의 기능부전을 개선하기 위한 방안으로 고용보험을 보충할 수 있는 자산조사형 소득보장 제도를 도입하고, 고용보험 제도의 적용범위를 자영업자나 종속적 계약자까지 확대하고자 한 것이다.

전 국민 고용보험은 지난 정부에 수립된 로드맵을 따라 현 정부에서도 진행되어 왔다. 2020년 12월 예술인을 시작으로 2021년 7월부터 단계적으로 노무제공자⁵⁾ 19개 직종에 대해 고용보험을 적용하고 있다. 또한 예술인과 노무제공자를 고용보험에 적용하기 위해 필요한 실시간 소득파악제도를 함께 추진했는데, 일용근로소득 및 인적용역 사업소득을 지급하는 원천징수의무자의 신고의무를 강화하고 매월 신고하도록 주기를 단축하는 등의 조치를 취했다. 전 국민 고용보험 자체는 고용보험의 법적 사각지대와 주로 관련되지만 실시간 소득파악 체계의 구축은 실질적 사각지대 감소에도 긍정적 영향을 미칠 수 있다.

그러나 전 국민 고용보험의 추진이 당초의 계획대로 진행되고 있는지에 대해서는 의문이 있다. 2020년 문재인 정부에서 제시한 전 국민 고용보험 로드맵에서는 고용보험 가입자 수는 2019년 1,367만 명, 2022년 1,700만 명에 이를 것으로 전망했지만(관계부처합동, 2020) 2023년 5월말 기준 고용보험 가입자 수는 1,518만 명에 머물고 있다(고용노동부, 2023. 5). 2022년 4월 기준으로 노무제공자 고용보험에 가입한 가입자는 100만 명을 조금 넘는 것으로 추산되고 있는데,⁶⁾ 지난 2018년 한국노동연구원의 연구에서 추정된 종속적 계약자(221만)의 절반에 미치지 못한다(정흥준·장희은, 2018). 자영업자의 경우 2021년부터 사회적 대화기구를 구성하고 2022년까지 단계별 적용방안을 수립한다는 계획이었지만, 현재까지 감감무소식이다.

사실 현재의 전 국민 고용보험 적용방식에는 근본적인 한계가 있다. 종전의 고용보험은 기본적으로 임금노동자의 ‘실업’을 보장하는 제도로 설계되었고, 이는 ‘고용’과 ‘실업’의 경계가 분명하지 않은 비임금노동자의 소득활동 방식과 상당한 정합성이 낮다. 이 차이를 보완하기 위해 전 국민 고용보험 추진 과정에서 피보험 자격의 이중취득을 가능하게 하고, 복수의 소득원을 합산하여 가입이 가능하게 했으며, 소득 감소를 급여 지급이 가능한 이직사유로 인정하는 등의 조치가 이루어지긴 했다. 그러나 비임금노동자에게 가장 중요한 부분실업급여가 도입되지 않았고, 복수의 소득원을 합산하는 것도 제한적이다. 임금노동자의 실업을 보장하는 제도에 ‘특례’ 방식으로 예술인과 노무제공자를 적용하는 접근은 그 한계가 뚜렷하다. 이는 노무제공자를 ‘직종’ 중심으로 적용하는 것에서 가장 분명하게 드러나는데 임금근로관계를 전제로 한 제도에 노무제공자를 끼워 넣다 보니 특수형태근로, 플랫폼 종사자 전반으로 확대하지 못하고 관리 가능한 직종에 제한하여 적용할 수밖에 없는 것이다.

전 국민 고용보험 로드맵의 마지막 단계는 이를 해소하는 것에 있었다. 2022년~2023년 사이에 임금노동자에 대한 관리체계를 ‘근로시간’ 기준에서 ‘소득’ 기준으로 변경하고, 2024년~2025년에는 소득기반 인별 관리 체계로 전환하겠다는 것이다. 만약 이 단계가 실현된다면 고용보험이 보장하는 사회적 위험은 ‘실업’이 아닌 ‘소득’이 되는 것이며, 이를 통해 다양한 방식의 소득활동을 고용보험의 틀 안에서 보호할 수 있게 된다. 임금노동자의 ‘실업’을 보호하는 제도에 예술인과 노무제공자가 특례로 적용되는 방식이 아닌 모든 취업자의 ‘소득’을 보호하는 제도로 변화하는 것이다.

문제는 이 마지막 단계가 제대로 추진되고 있는지 파악하기 어렵다는 점이다. 실시간 소득파악 체계 구축을 위한 ‘조세 및 고용보험 소득정보연계추진단’(기획재정부)과 ‘소득자료관리 준비단’(국세청)은 모두 해체되었다. 전 국민 고용보험제도에 관한 논의를 진행해온 ‘소득기반 고용보험제도개선 TF’(고용노동부)에서는 뜬금없이 당초의 목적과 관계없는 실업급여 하한선 하향 방안이 제기되었고, 해당 기구에 참가해온 양대노총이 이에 반발해 참여를 중단했다.⁷⁾ 임금노동자의 소득기준 관리방식 적용은 지난해에서 올해 사이에 이루어져야 하는데 아직까지는 이렇다 할 진전이 보이지 않는다. 전 국민 고용보험이 당초의 계획대로 추진되는 것인지 우려하게 하는 대목이다.

한국 노동시장의 분절이 고용보험의 적용범위에서 고려해야 할 중요한 문제라면, 그 분절의 결과로 나타나는 불안정은 고용보험의 급여지급 과정에서 고려해야 할 문제다. 앞서 살펴본 노동시장의 불안정은 실업과 취업을 반복하고, 취업해 있는 동안에도 소득이 충분치 못한 근로빈곤층 증가의 원인이 된다. 특히 이들 중 상당수가 고용보험의 수급자격이 없기에 ‘한국형 실업부조’를 도입하여 고용보험 수급자격이 없는 이들의 소득을 지원해야 한다는 논의가 그간 이루어져 왔다(이병희, 2013). 국민취업지원제도 도입의 배경이다.

국민취업지원제도는 도입 이후 대상 범위를 넓혀 왔지만, 기본적으로 소득보장보다는 취업 프로그램 제공에 좀 더 초점을 맞추고 있다. 소득보장의 기간도 6개월에 불과하고, 급여 수준도 월 50만원으로 낮아 실질적으로 노동시장 취약계층의 소득을 보장하기 어려운 수준이다. 정부에서 구직급여 하한선 조정 필요성의 근거로 제시한 OECD 보고서에서도 – 정부는 언급하지 않았지만 – 국민취업지원제도의 급여 수준이 평균임금의 14%에 불과해 다른 OECD 국가들이나 구직급여 수준에 비해 너무 낮다는 점을 지적한다(OECD, 2022). 올해부터 부양가족이 있는 경우 추가 급여를 지급함으로 인해 상황이 조금 개선되었지만 여전히 노동시장 취약계층의 소득보장제도로서의 역할에는 한계가 크다.

정부가 개혁의 대상으로 삼고 있는 구직급여의 짧은 피보험 단위기간은 우리 노동시장의 불안정성과 조응하는 측면이 있다. 앞서 살펴본 것처럼 우리나라의 피보험 단위기간 조건은 비교적 관대한 편이지만, 노동시장의 이동성·불안정성은 가장 높은 수준이다. 우리와 비슷하거나 더 관대한 피보험 단위기간 조건을 가진 국가들보다도 우리나라 임금노동자의 평균근속기간은 훨씬 더 짧다. 단순히 피보험 단위기간 조건만 해외와 비교할 것이 아니라 노동시장의 여건을 함께 고려해야 한다.

현재의 노동시장 상황을 그대로 둔 채 피보험 단위기간 요건만 엄격하게 하는 것은 고용보험 재정에 이로울지 모르지만 그 대가로 취약계층 노동자의 고용보험 수급 가능성을 낮춘다. 국민취업지원제도를 포함한 비기여 소득보장 제도가 제대로 작동하지 못하고 있는 상황에서 고용보험 수급 가능성 약화는 직접적으로 취약계층 노동자의 생활을 위협할 것이다. 이는 정부가 표방하는 ‘노동시장 이중구조 개혁’이나 ‘약자복지’의 방향과는 전혀 부합하지 않는다. 실업급여 반복 수급자가 많다는 것은 근본적으로 노동시장 여건을 개선함으로써 해결해야 하는 문제다. 피보험 단위기간 조건을 엄격하게 한다고 노동시장 상황이 개선되지는 않는다.

지금까지 살펴본 것처럼 전 국민 고용보험의 추진이나 국민취업지원제도 도입과 같은 비기여 소득보장 제도 강화는 모두 우리나라 노동시장 상황과 그 상황에 따른 대응을 위한 조치들이었다. 노동시장의 분절과 불평등, 그로 인한 불안정성 증가라는 환경 속에서 고용보험의 사각지대를 축소하고 취약 노동자를 보호하고자 하는 조치를 강화해온 것이 지난 수 년 간의 고용안전망 강화의 흐름이었다. 비록 추진 과정에서 여러 가지 문제점과 한계가 노출된 것도 사실이지만, 적어도 전체적인 방향성은 실질적 보호의 강화를 추구해왔다고 평가할 수 있다.

그러나 현 정부가 추진하는 실업급여의 축소 지향적 개혁 방향은 종전의 방향과 충돌한다. 특히 피보험 단위기간을 늘리고 반복수급에 대한 제재를 강화하는 것은 그렇지 않아도 어려운 상황에 있는 취약 노동자들의 처지를 악화시킬 가능성이 크다. 반복수급이 그 자체로 부정수급이 아닌데 이를 부정수급 취급하는 정부의 방향은 우리나라의 불안정 노동시장의 피해자인 취약 노동자에게 불안정 노동시장의 책임을 지우는 것이다.

우리나라 노동시장의 현실에 맞게 고용안전망을 재조정하기 위해서는 실업급여 하한선 인하나 피보험 단위기간 조건 강화가 아니라 전 국민 고용보험의 완성과 국민취업지원제도의 실질적 소득보장 기능 강화에 초점을 두어야 한다. 요컨대 우리나라 노동연령대 인구에 대한 사회보장제도의 핵심과제는 여전히 고용안전망 강화에 방점을 두어야 한다. 이는 정부가 실업급여 하한선 하향이 필요하다는 근거로 인용한 OECD 보고서의 핵심 내용이기도 하다(OECD, 2022).

3. 구직급여 하한선 조정의 고려사항

정부의 개혁 논의 중 우리나라 고용보험 실업급여의 하한선이 다른 국가들과 비교해 높다는 점은 일정한 타당성이 있다. 그러나 여기에서도 구직급여 하한선과 제도의 다른 측면 및 제도환경과의 관계를 고려해야 한다.

이는 윤석열 정부에서 구직급여 하한선 조정의 근거로 내세운 OECD 보고서⁸⁾에서 잘 드러난다. OECD는 지난 2022년 9월 「OECD Economic Survey Korea」를 발표하고 한국 경제에 대한 몇 가지 제언을 제시한 바 있다. 이 때 핵심적 정책제언 중 하나로 제안한 것이 사회안전망 강화(strengthening the social safety net, 2장)다(OECD, 2022).

이 보고서에서 고용안전망에 관한 제언은 첫째, 고용보험을 임금근로자 뿐 아니라 취업자 전반으로 확대해야 한다는 것, 둘째, 근로연령대 인구에 대한 비기여 사회안전망(국민기초생활보장제도와 국민취업지원제도)을 더욱 확대하고 급여 수준을 높여야 한다는 것, 셋째, 실업위험을 낮추고 취업유인을 높이는 방향으로 실업급여의 제도 설계를 개편해야 한다는 것이다. 구직급여의 하한선이 높아 소득역전이 일어날 수 있기에 이를 조정해야 한다는 논의는 세 번째 제도 설계의 개편방안의 한 가지로 제시된다.

그러나 보고서 전체에서 구직급여 하한선 조정에 대한 내용은 일부에 불과하다. 보고서 2장의 제목에서도 알 수 있는 것처럼 구직급여 하한선 조정과는 별도로 사회안전망 강화에 관한 내용이 대부분을 차지한다. 예컨대 이 보고서는 구직급여의 하한선은 낮추되 급여 수급기간 연장 및 상한선 상향을 검토할 필요성을 시사하고 있으며, 자영업자를 포함하는 취업자 전반으로의 고용보험 확대가 단지 법제도 측면에서 뿐 아니라 제도의 집행 수준에서 실효성 있게 추진되어야 한다는 점도 지적했다.⁹⁾ 게다가 이 보고서는 기초생활보장제도, 국민취업지원제도 등의 급여 수준이 - 구직급여 하한선과 반대로 - 다른 국가들에 비해 낮은 수준이기에 이를 상향조정해야 한다는 것도 제언했다. 요컨대 한 편으로는 고용보험의 하한선을 낮추어야 할 필요성을 시사했지만, 다른 한 편으로는 취약계층 실업자, 특히 고용보험 수급자격 조차 없는 취약계층 실업자의 실질소득보장을 높여야 한다는 점도 제시한 것이다.

OECD 보고서의 접근은 우리가 구직급여 하한선의 조정을 검토한다면 어떤 관점을 취해야 하는지 잘 보여준다. 구직급여 하한선은 다른 제도 밖에서 단독으로 작동하는 것이 아니며, 고용보험 내에서는 고용보험의 적용범위, 급여 수급기간, 급여 상한선 등과 고용보험 밖에서는 비기여 소득보장제도와 상호작용하며 작동한다. 따라서 급여 하한선을 낮춤으로써 관대성을 희생하는 조치를 취하고자 한다면, 동시에 제도의 다른 측면에서 포괄성이나 관대성이 너무 낮지 않은지를 함께 검토하여 조정해야 한다.

이보다 더 중요한 것은 노동시장 환경과의 관계다. 앞서 살펴본 노동시장 분절의 결과 우리나라 노동시장에는 저임금 노동자 비중이 높다. 2021년 기준 우리나라의 중위임금 2/3 이하 저임금 노동자는 16.9%로 OECD 평균(13.9%, ’21년)보다 높다.¹⁰⁾ 매년 최저임금 조정 때마다 확인되는 또 다른 사실은 최저임금 적용률과 미만률이 모두 높은 수준이라는 것이다.

높은 저임금 노동 비율은 정부가 지적한 ‘소득역전’의 한 원인이기도 하다. 그러나 이보다 중요한 것은 일부의 주장처럼 실업급여 하한선을 폐지했을 때 지급될 실업 전 임금의 60% 수준의 소득으로 생계를 이어가기 어려운 취약 노동자들이 많다는 것이다. 실업급여가 생계를 이어갈 수 있는 수준에 이르지 못한다는 것은 그 기능을 제대로 수행하지 못한다는 것을 의미한다. 이는 현재의 실업급여 하한선이 다소 높다는 지적에도 불구하고 그 조정에 있어서는 상당한 신중함이 요구된다는 것을 시사한다.

Ⅳ. 나가며: 정말 부정수급이 문제라면

정부는 실업급여의 하한선 폐지 또는 하향조정, 피보험 단위기간 조건 강화, 반복수급자에 대한 급여삭감 등 제재 강화 필요성을 제기하며, 현재 구직급여 수급자, 반복수급자, 실업급여 재정적자 증가의 배경에 부정수급 혹은 도덕적 해이가 자리하고 있다는 뉘앙스를 풍긴다. ‘시럽급여’나 ‘샤넬’ 발언 역시 실업급여 수급자의 문제가 제도의 문제를 가져오고 있다는 시각에 기초한 것이다. 그러나 현재 우리의 실업급여 제도상 도덕적 해이의 여지는 오히려 크지 않으며, 반복수급을 그대로 부정수급 취급하는 시각에도 문제가 있다는 점을 살펴본 바와 같다.

그럼에도 불구하고 정말 부정수급이 문제라고 한다면 이에 대한 가장 좋은 해결책은 실업급여 규정 자체의 조정이 아니라 개별 수급자에 대한 모니터링을 강화하고 이를 바탕으로 부정수급을 관리하는 것이다. 부정수급 자체에 대한 개별적 관리를 선행하지 않고 반복수급을 무조건 편법으로 간주하여 일괄적으로 규정을 바꾸는 것은 좋은 일자리가 만들어지지 않는 노동시장에서 분투하고 있는 취약 노동자들에게 징벌을 가하는 일이기 때문이다. 실업급여 수급자에 대한 관리를 강화하는 과정에서 개별 수급자의 노동시장 재통합을 위한 직업훈련 등 인적자원 투자와 일자리 매칭 등 취업지원 체계의 강화가 함께 이루어진다면 더욱 바람직한 일일 것이다. 안정적인 노동시장 통합을 지원하는 것은 반복수급을 예방하는 가장 좋은 방법이다. 1990년대 이후 대부분의 복지국가에서 실업급여 제도는 적극적 노동시장 정책과 결합하는 방향으로 발전해왔다. 그리고 적극적 노동시장 정책의 핵심은 고용서비스, 그 중에서도 원스탑(one-stop) 서비스 센터로 기능하는 공공 고용 서비스의 기능과 역량을 강화하는 것에 있다.

그러나 우리나라의 공공 고용서비스는 그 역량과 기능을 따지기 이전에 인프라 투자 자체가 턱없이 부족한 상황이다. GDP 대비 고용서비스 지출은 2020년 기준 0.06%로 OECD 평균(0.14%)의 절반에도 미치지 못한다. 고용서비스 인프라의 핵심이라고 할 수 있는 공공 고용서비스 인력은 경제활동인구 대비로 봤을 때 독일의 1/12, 프랑스의 1/11, 일본의 1/3에 불과하다(유경준, 2022). 이 정도로 부족한 투자와 인력 수준에서 양질의 고용서비스를 제공하기는 어렵다. 노동시장정책에 관한 연구들이 적극적 노동시장 정책을 통해 실업급여의 실업기간 증가 효과(도덕적 해이 문제)를 개선할 수 있으며(Amable, 2009; Pareliussen, 2014), 적극적 노동시장 정책 중에서도 고용서비스의 효과성을 입증해온 점을 고려하면(Card et al., 2010; 2017) 고용서비스 강화는 매우 중요한 과제다.

정부도 이를 인식하고 ‘고용서비스 고도화 방안’을 내놓았지만, 정작 가장 중요한 인프라와 인력 확충 이야기는 빠져 있다. 고용-복지 연계의 강화, 경력설계 및 역량지원 강화, 디지털 기반 업무 효율화, 상담 인력 교육, 민간 고용서비스와의 협업 강화 등의 방안이 제시되었다. 이 방안 역시 필요한 과제이지만 정작 가장 중요한 인력부족 문제에 대한 대안이 없이 제대로 된 고용서비스가 제공되기는 어렵다. 그리고 이를 외면하고 있는 정부의 고용서비스 관련 방안은 정부의 고용보험 개정안이 정말로 부정수급을 문제시하는 것인지 아니면 단지 지출을 줄여보자는 계획인지 헷갈리게 한다.

정부가 정말로 ‘노동시장 이중구조 개혁’과 ‘약자복지’의 방향 위에서 실업급여 부정수급을 감소시키고, 실업자의 재취업을 확대하고자 하는 목표를 가지고 있다면 고용안전망 개혁의 우선순위는 분명하다. 우리나라 노동시장 상황에서 비롯되는 취업자의 위험을 관리하기 위해 전 국민 고용보험을 실질적인 소득 중심 제도로 발전시키고, OECD 권고대로 비기여 소득보장제도를 강화하는 것이 우선이다. 부정수급의 감소를 위해서는 취약 노동자들의 처지를 악화시키는 급여 축소보다는 고용서비스 강화의 방향에서 접근할 필요가 있으며, 주로 고용보험 재정 문제에 초점을 둔 것으로 보이는 급여 하한선 조정 등의 조치는 적정 고용보험료 수준에 대한 검토 및 고용보험에 대한 일반재정 투입 필요성 검토 등과 함께 좀 더 신중히 접근해야 할 것이다.

<참고문헌>

강금봉(2022), 「프리랜서의 소득 불안정에 대한 동태적 실증 연구: 임금근로자와의 비교를 중심으로」, 『보건사회연구』, 42(1), pp.238-257.

고용노동부(2023. 1. 28), 「고용서비스 고도화 방안」.

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<미주>

1) MISSOC(Mutual Information System on Social Protection) Comparative tables 참조(https://www.missoc.org/missoc-database/comparative-tables/), 최종접속일: 2023-07-22.