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[기고] 지방정부 탄소중립기본조례 현황과 정의로운 전환 실현 과제

이정필 에너지기후정책연구소 소장

등록일 2022년12월12일 10시05분 트위터로 보내기 네이버 밴드 공유

올해 3월, 「기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법」이 본격 시행됐다. 동법 제7장 정의로운 전환과 시행령에 따라 중앙정부는 기후위기 사회안정만 마련(고용상태 영향조사), 정의로운전환 특별지구 지정, 사업전환 지원, 자산손실 위험의 최소화, 정의로운전환 지원센터 설립 등 관련 시책을 추진해야 한다. 제10장 기후대응기금 용도에도 산업·노동·지역경제 전환, 경제적·사회적 여건이 악화된 지역이나 피해를 받는 노동자·계층에 대한 일자리 전환·창출 지원을 포함한다.

 

그러나 전반적으로 “정책과 제도에 대한 원칙과 기준, 시책의 방향을 규정하는 기본법의 특성을 감안하더라도, 현행 「탄소중립기본법」의 규정은 정의로운 전환에 대한 시책을 이행할 수 있는 수준에는 이르지 못한 것으로 보인다.”1)

 

「탄소중립기본법」 시행에 맞춰 환경부는 「탄소중립기본조례」(참고조례안)를 지방정부에 발송했다. 최근 지역에서 「탄소중립기본조례」가 제정되고 있는데, 일부 사례를 제외하고 참고조례안을 축소 반영하는 경향이 강하게 나타날 정도로 지역의 지향과 특성이 드러나지 않는다.2) 특히 정의로운 전환에 관한 사항이나 재원의 규모와 조달방안 등을 포함하도록 명시하고 있지 않고, 노동자 대표를 비롯한 다양한 이해관계자의 참여 관련 규정이 없다.3)

 


△ 이정필 에너지기후정책연구소 소장

 

2022년 11월 17일 기준, 광역 지방정부 17곳 모두 기본조례를 제정했고, 226곳의 기초 지방정부 중 48곳에서 기본조례를 제정한 것으로 파악된다. 광역 「탄소중립기본조례」에 대한 정의로운 전환 반영 여부 및 현황을 조사한 결과는 다음과 같다.

 

첫째, 지방탄소중립위원회 구성의 경우, 노동자 등 다양한 이해관계자의 대표성을 확보하려는 노력이 매우 부족하다.

둘째, 정의로운 전환 관련 별도 조항이 포함된 경우는 드물고, 정의로운전환 특별지구와 정의로운전환 지원센터 등 상위법의 주요 시책을 적극적으로 반영하지 않고 있다.

셋째, 지방기후대응기금의 용도에 정의로운 전환을 포함한 경우는 광주시가 유일하다.

 

 

「탄소중립기본조례」 이외 정의로운 전환 개별조례를 제정한 사례도 있는데, 모두 석탄발전소가 밀집한 충남 지역이다. 「충청남도 정의로운 전환 기금 설치 및 운용에 관한 조례」, 「충청남도 산업구조 전환에 따른 노동전환 및 훈련센터 지원에 관한 조례」, 「태안군 정의로운 에너지전환 민·관 협의회 구성 및 운영 조례」는 탈석탄 정의로운 전환을 뒷받침하는 기금, 센터, 거버넌스의 내용을 담고 있다.

 

지역 차원에서 능동적으로 자치법규를 마련하는 것은 긍정적이지만, 노동자와 노동조합의 실질적인 참여가 보장되지 못하고 있어 ‘법 따로 현실 따로’ 문제가 발생하고 있다. <석탄발전 폐지·감축을 위한 정책 방향>(2021년) 이후 중앙정부 차원에서 적극적인 계획과 정책이 제출하지 않고 있어 지역에서 전환의 실천적 계기를 만들기도 어려운 상황이다.

 

정의로운 전환의 정책 영역은 산업전환, 노동전환, 지역전환으로 구분되는데, 현재 ‘노동전환 3법’이 국회에 계류돼 있다. 「산업구조 전환에 따른 노동전환 지원에 관한 법률안」과 「산업전환시 고용안정 지원 등에 관한 법률안」은 중앙정부의 <산업구조 변화에 대응한 공정한 노동전환 지원방안>(2021년)의 입법 추진 방향과 대동소이하다.

 

반면 「정의로운 일자리 전환 기본법안」은 ‘정의로운 산업전환 노사공동결정 법안’으로 불릴 정도로 ‘민주적 의사결정’ 조항 및 이를 뒷받침하는 ‘정의로운 일자리 전환위원회’와 ‘산업·업종·지역별 정의로운 일자리 전환위원회’ 구성 및 운영 규정이 돋보인다. 노동조합 등 진보 진영의 정의로운 전환 입장을 대변하는 것으로 평가된다. 그러나 다른 두 법안에 비해 지원사업의 구체적인 내용이 포함되어 있지 않아 보완이 필요해 보인다.

 

다른 한편, 다른 두 법안에 대해 정책 및 의사결정 거버넌스의 민주적 구성과 운영에 대한 문제가 제기된다. 예컨대, 고용정책심의회 개편 및 민주적 구성·운영, 인적자원개발위원회 등 산업 및 지역 차원의 거버넌스 개선, 작업장 차원의 노사공동위원회 구성 및 산업전환 협약 체결 등이 뒷받침돼야 한다는 것이다.4)

 

「탄소중립기본법」 제정 전후로 다양한 관점과 입장에서 정의로운 전환에 대한 연구·조사가 진행되고 있고, 「탄소중립기본조례」도 제정되고 있다. 그러나 탄소중립 정의로운 전환을 실현하기 위해서는 기본법과 기본조례의 대폭 개정이 필요하다. 이제 정의로운 전환은 ‘전환관리’ 개념과 융합하여 ‘정의로운 전환관리’로 진화해야 한다. 이런 전환의 정의로운 설계는 사회적 혁신을 위한 실천과 구상으로 지배적 비전에 맞서 탈탄소사회로의 전환과 관련한 정치적 개입을 의미한다.

 

정의로운 전환관리는 산업, 노동, 지역을 포함해서 체제 전반으로 확대되어야 함과 동시에 사회 변화를 추동할 수 있는 구체적인 입법적, 정책적 계기에 개입해야 함을 뜻한다.5) 이런 방향으로 탄소중립 법률 개정과 산업·노동·지역 전환을 위한 정의로운 전환 법률 제정이 이루어져야 한다. 노동 중심의 원칙이 지켜져야 하며, 이를 위해서는 지역 차원에서도 노동조합의 정의로운 전환 개입 전략이 요구된다.

 

우선 탄소중립위원회와 정의로운 전환 관련 위원회·협의체에 대한 체계적인 검토가 필요하다. 중앙에서 지방에 이르기까지 탄소중립위원회의 구성·운영에 있어 민주성, 개방성, 숙의성을 보장하기 위해서는 ‘합의제행정기관’으로서의 실질적인 역할과 기능을 확보해야 한다. 그리고 탄소중립위원회 이외 정의로운 전환을 전담하는 위원회나 협의체가 필요하고, 이 두 거버넌스의 역할 분담과 조정·협력적 관계 설정이 중요하다.

 

현재 충청남도의 경우, ‘탄소중립녹색성장위원회 정의로운전환 분과’와 ‘노사민정협의회’의 이원화된 구조로 진행된다. 울산시의 경우, 탄소중립녹색성장위원회 이외 ‘경제사회노동 화백회의’와 ‘자동차산업 노사정 미래포럼’이 동시 운영된다. 그러나 대부분 지역에서는 「탄소중립기본조례」에 따른 탄소중립위원회 이외 정의로운 전환에 대한 논의 구조에는 관심을 두지 않고 있다. 따라서 산업·기업·지역 수준에서의 단체교섭 체결과 전환계획 실행을 위한 ‘정의로운 전환을 위한 중층적 거버넌스’를 구축해야 한다.6) 노동조합이 지역별 정의로운 전환 자치법규에 관심을 둬야 하는 이유가 여기에 있다.

 

<미주>

1) 이준서, 2022, ‘탄소중립 이행과 정의로운 전환을 위한 법적 과제’, <한양법학> 33(2), 114.

2) 이정필 외, 2022, ‘탄소중립기본조례 제정 현황과 자치법규 개선 방향’, 한국법제연구원, <지역탄소중립 이슈브리프> 2022-01호.

3) 장인숙, 2022, ‘노동자를 정의로운 전환 주체로 인정, 대등한 참여 보장’, 녹색전환연구소·프리드리히에버트재단, <정의로운 전환 법제화 쟁점과 과제> 연속포럼(1차) 토론문.

4) 정문주, 2022, ‘산업전환시 고용안정 및 노동전환 지원을 위한 한국노총 입장’, 국회 환경노동위원회, <산업전환시 고용안정 및 노동전환 지원 등을 위한 입법공청회> 토론문.

5) 이정필 외, 2022, <정의로운 전환 법제화: 쟁점과 과제>, 녹색전환연구소·프리드리히에버트재단.

6) 이정희, 2022, ‘탄소중립, 정의로운 전환을 위한 발전산업의 과제’, 전국공공산업노동조합연맹·한국노총중앙연구원, <정의로운 에너지 전환과 노동조합의 대응전략> 토론회 토론문.

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