들어가며

종래 중앙정부와 지방자치단체는 해당 단체의 업무에 필요한 인원 중 일부를 공무원으로 충원하는 대신 근로계약을 체결하는 방식으로 충당해 왔다. 이들 노동자 중 기간의 정함이 없는 근로계약을 체결한 사람을 흔히 “무기계약직”이라고 불러왔다. 현 정부는 2017년 용역, 파견 등 간접고용 노동자를 포함하여 「공공부문 비정규직 정규직 전환 정책」을 시행하면서, 관련 가이드라인에서 기간의 정함이 없는 근로계약을 체결한 노동자를 “공무직”으로 부를 것을 권고하였다. 이를 계기로 종래 일부 지방자치단체의 조례 등에서 사용되던 ‘공무직’이라는 용어가 공공부문의 무기계약직 노동자를 부르는 일반적인 용어가 되었다.

근로기준법 제12조는 “이 법과 이 법에 따른 대통령령은 국가, 특별시·광역시·도, 시·군·구, 읍·면·동, 그 밖에 이에 준하는 것에 대하여도 적용된다.”고 규정한다. 따라서 국가 등과 근로계약을 체결한 ‘공무직’은 근로기준법의 적용을 받는다. 어떻게 보면 노동법의 적용에서 일부 배제되어 있는 직업공무원에 비해 ‘공무직’들이 보다 온전하게 노동법의 보호를 받는다고 볼 수 있다. 이러한 관점에 서면 이미 노동법의 보호를 받는 ‘공무직’을 위하여 어떠한 추가적인 입법이 과연 필요한가라는 의문이 들 수도 있다. 그러나 ‘규범적 차원’에서 노동법의 온전한 보호대상인 공무직의 노동조건은 직업공무원의 노동조건이 아니라 ‘비공식, 불안정 노동자’의 그것과 닮아있다.

△ 공무직 처우개선 예산 확보, 공무직위원회 정상화 촉구! 한국노총 기자회견

공무직 노동자 법제화의 필요성

정부과 지방자치단체는 기본적으로 공무원이 중심을 이루는 조직이다. 따라서 공무원 중심으로 조직이 관리·운영된다. 그런데 현행 공무원 관련 법령은 ‘공무직’의 신분에 관하여 어떠한 규정도 두고 있지 않다. 이로 인하여 ‘공무직’은 정부와 지방자치단체의 공식적인 직제에 편입되지 못한 상황이다. 이는 앞서 말한 ‘노동법상 보호’와는 조금 차원이 다른 문제이다. 공무직이 근로기준법 등의 보호를 받는다고 하여 그들이 소속된 조직의 공식적인 직제에서 배제됨으로 인해 발생하는 다양한 불안정이 치유되지는 않는다. 조금 거칠게 말하면 공무직에게 공역무를 수행하도록 하면서 공무원과 달리 직제에서 배제하는 것 자체가 ‘차별’에 해당할 수 있다.

공무직이 공식적인 직제에 편입되지 못함으로 인하여 발생하는 현실적인 문제도 상당하다. 먼저, 공무직이 수행하는 업무와 직업공무원이 수행하는 업무가 유기적으로 연계되어 있음에도 공무직의 권한과 책임에 대한 법령상 근거가 없기에 업무수행 과정에서 ‘권한’에 관한 시비가 빈번하게 발생하고 있다. 이러한 상황은 직업공무원과 공무직 간의 ‘노노갈등’의 근본적인 이유가 되기도 한다. 실제로 공무원은 공무직에 대하여 ‘의무와 책임은 없고 권리만 찾는다’는 불만을 갖고 있으며(물론 필자는 이러한 불만에 동의하지 않는다), 공무직은 ‘공무원들이 공무직을 동료로서 고려하지 않고 하위직원으로 취급’한다고 불만을 토로한다.

또한, 공무원 신분이 없는 공무직이 위법행위에 대한 단속 등 침익적 행정과 관련된 업무를 수행하거나, 국민의 개인정보의 수집·처리에 관한 업무를 수행하는 경우 공무직에게 법령상 권한이 없다는 점에서 시비의 소지가 있다. 이러한 문제를 풀어가기 위해서는 관련 법령에 공무직에 대한 직제를 마련하고, 공무직을 행정조직의 직제에 편입할 필요가 있다.

이러한 ‘직제 편입’의 문제 외에도 공무직의 인건비에 대한 예산편성도 공무직의 신분 및 근로조건을 불안정하게 하는 원인이 되고 있다. 기획재정부의 ｢예산 및 기금운용계획 집행지침｣은 무기계약직의 상용임금을 기본경비 또는 사업비로 편성하도록 하고 있다. 임금이 사업비에 편성됨으로 인하여 공무직에 대한 임금인상률과 임금테이블을 개선하기 어려움을 물론 사업의 개폐, 예산 감축 등에 따라 공무직의 상용임금의 조정이 불가피해질 수 있고, 부처마다 사업별로 예산을 편성함에 따라 임금기준의 통일성을 꾀하기도 어렵다. 나아가 사업이 폐지되는 경우 정부가 근로기준법에 따라 공무직을 ‘경영상 해고’하는 상황도 이론상으로는 가능하다. 공무직에 대한 임금차별 해소와 처우개선을 도모하기 위해서는 공무직 인건비의 예산편성 문제는 반드시 해결되어야 할 문제이다. 이러한 예산편성 문제는 앞에서 본 공무직 직제의 신설과도 관련이 있다. 공무직을 공식적인 직제에 편입할 경우 이들에 대한 인건비를 사업비로 예산을 편성하는 방식이 정당성을 인정받기 어려울 것이기 때문이다.

한편, 현 정부의 「공공부문 비정규직 정규직 전환 정책」으로 공무직의 규모가 대규모로 증가하였으나, 공무직의 채용과 관리 등을 총괄하는 조직이 없어 기관별, 직종별로 공무직에 대한 처우가 상이한 상황이다. 집단적 노사관계와 관련하여서도 공무직이 조직한 노동조합과의 단체협약의 상대방은 소속 중앙행정기관이 되지만 해당 중앙행정기관이 예산주무부처와의 협의를 이유로 단체교섭에 소극적으로 임할 가능성이 크고(물론 이는 공공부문 노사관계의 전반적인 문제상황이다), 단체협약의 이행이 담보되지 않을 수도 있다.

이는 앞에서 본 것처럼 규범적 차원에서 공무직이 노동법의 전면적인 보호를 받고 있음에도 현실에서는 불안정 노동자와 유사한 상황에 머무를 수밖에 없는 이유 중 하나이기도 하다. 이러한 점을 고려할 때, 중앙정부 소속 공무직 전체에 적용되는 인사, 보수, 조직, 정원 등에 대한 통일된 기준을 마련하고, 합리적 인사관리, 처우개선 방안 마련 등을 총괄적으로 관리·운영하는 전담조직을 설치할 필요가 있다. 이러한 전담조직을 설치하기 위해서는 입법이 필요함은 물론이다.

공무직 노동자 법제화의 방향

지난 19대, 20대 국회에서도 지방자치단체 소속 공무직 노동자에 관한 입법 시도가 있었다. 19대 국회에서 진선미 의원의 대표발의로 「지방자치단체 공무직근로자에 관한 법률안」이 제출되었으나 임기만료를 이유로 폐기되었고, 20대 국회에서도 진선미 의원이 동일한 취지의 법안을 발의했지만 이 역시 임기만료로 폐기됐다. 한편, 21대 국회에서도 진선미 의원의 대표발의로 「지방자치단체 공무직근로자에 관한 법률안」이 제출되었는바, 위 법률안은 그 제안이유를 “이에 무기계약근로자의 명칭을 공무직으로 변경하고, 정식직제를 부여하는 등 관련 근거 법령을 마련함으로써 신분, 고용, 처우 등에서 불합리한 차별을 받지 않고 정당한 처우를 받을 수 있도록 근로자의 법적 지위를 보장하려는 것”이라고 밝히고 있다.

위 법률안은 ① 지방자치단체의 장은 공무직근로자의 정원을 부서별, 직종별로 책정하고 적정하게 관리하여야 하고(안 제5조), ② 채용권자별로 공무직근로자인사위원회를 설치하여 공무직근로자 충원계획의 사전심의·징계의결·고충심사 등 공무직근로자의 인사관리에 관한 중요사항을 심의·의결하도록 하며(안 제7조), ③ 공무직근로자의 보수에 관한 사항은 해당 지방자치단체의 규칙으로 정하여 지급하도록 하고, 보수 외에 직무 수행에 필요한 실비보상은 그 규칙으로 정하는 바에 따라 지급받을 수 있도록 하고(안 제17조 및 제18조), ④ 공무직근로자의 복무에 관하여는 「지방공무원법」의 일부를 준용하고 동법에서 규정하는 것 외에는 해당 지방자치단체의 규칙으로 정하도록 하고(안 제21조 및 제22조), ⑤ 공무직근로자의 고충을 해소하고 법적 절차에 따른 징계처분을 위하여 고충처리 및 징계 제도를 두도록 하며(안 제28조 및 제29조), ⑥ 공무직근로자는 주정차 단속 등 각종 단속 업무를 공무원과 동일한 권한으로 행할 것(안 제32조)을 규정하고 있다.

한편, 교육공무직과 관련하여서는 「초·중등교육법 일부개정법률안」이 강은미 의원의 대표발의로 21대 국회에 제출되었다. 동 법률안은 학교에 두는 ‘직원’에 관한 규정에 교육공무직원을 추가하여 교육공무직원의 법적 지위를 규정함을 주된 내용으로 한다(안 제19조제2항).

이들 법률안은 지방자치단체나 교육청 소속 공무직의 법적 지위를 법률로 공식화한다는 측면에서는 의미가 있다고 생각한다. 따라서 중앙정부 소속 공무직을 대상으로도 유사한 취지의 법률안도 조속히 국회에 제출되기를 희망한다. 다만 이러한 공무직 신분의 공식화 자체가 공무직 법제화의 종국적인 목표가 되어서는 아니 될 것이다. 공무직과 관련한 입법은 공무직의 신분안정과 직업공무원과 공무직의 처우에 있어서의 격차의 해소를 목표로 해야 할 것이다.

공무직과 직업공무원이 그 법적 지위에 차이가 있음은 사실이나, 그러한 차이가 양자의 임금수준 등의 격차를 정당화할 수 있을 만큼 현저한 것인지는 의문이다. 국가인권위원회도 이러한 입장에서 지난해 12월 14일 고용노동부장관에게 ‘①중앙행정기관 무기계약직 근로자의 임금 격차가 해소될 수 있도록 직무의 분류, 분석 및 평가 등을 바탕으로 동일가치노동 동일임금 원칙에 맞는 합리적인 무기계약직 임금기준을 마련하고, ②중앙행정기관 무기계약직 근로자에게 지급되는 복리후생비는 직무와 무관하게 복리후생 내지 실비변상 차원에서 지급되는 것이므로 공무원과의 격차가 해소될 수 있는 합리적인 복리후생비 지급기준을 마련하며, ③중앙행정기관 무기계약직 근로자의 인사·노무관리 등에 있어 기관별 격차가 해소될 수 있도록 전담부서 혹은 전담기구 마련 등의 방법으로 통합 관리·운영 체계를 마련할 것’을 권고하였다.

기획재정부장관에게는 ‘①중앙행정기관 무기계약직 근로자의 임금 격차가 해소될 수 있도록 직무의 분류, 분석 및 평가 등을 바탕으로 예산편성 및 집행기준에 동일가치노동 동일임금 원칙에 맞는 합리적인 무기계약직 임금기준을 마련하고, ②이에 필요한 재원 확보를 위해 노력하고, 중앙행정기관 무기계약직 근로자에게 지급되는 복리후생비는 직무와 무관하게 복리후생 내지 실비변상 차원에서 지급되는 것이므로 예산편성 및 집행기준에 공무원과의 격차가 해소될 수 있는 합리적인 복리후생비 지급기준을 마련하고, ③이에 필요한 재원 확보를 위해 노력하며, 중앙행정기관 무기계약직 근로자 상용임금을 인건비 또는 기본경비로 일관성 있게 편성하도록 예산편성 및 집행기준을 마련할 것’을 권고하였다.

향후 공무직의 신분보장과 처우 개선을 위한 입법을 모색함에 있어 국가인권위원회의 이러한 권고를 일응의 지침으로 삼아야 할 것이다.