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요 약
윤석열정부는 노동단체와 시민단체 등 민간단체에 대해 국고보조금 사용실태를 점검하고, 국고보조금 지원 체계의 전면 재정비를 추진하고 있다. 노동조합에 대해서는 노동개혁을 내세우며, 법적 근거가 없는 노조 회계자료 제출을 요구하고, 거부시 과태료 부과 및 국고지원금 중단을 추진하고 있다. 정부와 여당 의원, 그리고 일부 언론은 양대 노총 등 노동단체에 대한 국고보조금은 혈세를 지원한 깜깜이 사업 또는 눈먼 돈이라고 비판한다. 10%대의 노조조직률을 거론하면서 국고보조금 액수가 많다고 비판하고, 정부위원회나 사회적 대화기구 또는 사회적 대화 시 노동자 대표로서의 대표성을 부정하고 있다.
이 글에서는 위와 같은 정부 정책 및 비판의 문제점을 살펴보기 위해 노사단체의 이해당사자 대표성과 보조금 지원현황, 보조금 관리시스템과 「노동단체 및 노사관계 비영리법인 지원사업 운영규정」 개정의 문제점을 살펴보고, 이에 기초하여 시사점을 도출하였다.
먼저 조직률에 기초해 이해당사자 대표성을 살펴보면, 대체로 노동단체의 대표성이 훨씬 높다. 한국노총과 민주노총의 조직률은 각각 6.01%, 5.89%이다. 이에 비해, 정부위원회 및 사회적 대화기구 등에 사용자측 대표로 참석하는 사용자단체 중 중소기업중앙회가 10.8%이고, 한국경총은 0.07%, 대한상의는 0.30%를 포괄하고 있을 뿐이다. 노사단체의 국고보조금 현황을 살펴보면 사용자단체는 2022년 5개 정부부처로부터 1,041억 9천 8백만원, 고용노동부로부터 411억 3천 3백만원을 지원받는 등, 노동자단체의 10~29배에 이르는 보조금을 받았다.
국고보조금 회계는 기획재정부가 운영하는 국고보조금통합관리시스템인 “e나라도움”을 통해 관리․감독되고 있다. 고용노동부는 노동단체 지원사업과 노조 조합비 회계자료 제출 연계를 「노동단체 및 노사관계 비영리법인 지원사업 운영규정」(2023.3.10.) 일부 개정을 통해 제도화했다. 이에 대해 한국노총은 ‘노동조합법 제14조에 따른 장부와 서류 등의 비치‧보존 여부’와 보조금사업 운영의 책임성 및 투명성은 실질적 관련성이 없으므로 부당결부금지 원칙에 위배되며, 노동조합의 자주성을 침해할 소지가 있다는 입장을 고용노동부에 제출하였다.
앞에서의 논의에 기초하여 시사점을 살펴보면 무엇보다 노사에 대한 정책의 형평성이 이루어져야 한다. 고용노동부는 국고보조금과 노조 조합비 회계의 무리한 연계를 중단하고, 노동단체의 다양한 국고보조금 사업참여 및 지원금 규모를 확대해야 할 것이다. 노사 협력과 상생발전은 노사가 동등한 힘과 역량을 가질 때 가능하기 때문이다. 이와 함께, 국고보조금통합관리시스템(e나라도움)의 정확성과 투명성, 접근성을 높여야 하며, 사용자단체 조직화 통계를 구축할 필요가 있다. 마지막으로 윤석열정부가 제대로 된 노동개혁을 추진하고자 한다면, 이해당사자의 참여에 기초한 사회적 대화와 타협을 통해 공론화한 뒤, 국민 공감대를 형성해 제도화하는 절차를 밟아야 할 것이다.
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Ⅰ. 들어가며
윤석열정부는 출범 초기부터 노동개혁을 3대 개혁과제 중 하나로 내세우면서, 노동개혁이라는 이름 하에 ‘왜곡 정보’로 노조를 국민으로부터 고립시키고, 압박하는 정책을 추진해오고 있다.
최근의 대표적 사례는 노동조합 회계 투명성을 강화한다면서, 국고보조금 지원과 노조 조합비 회계자료 장부 제출이라는 전혀 다른 사안을 연계시켜, 대통령과 여당 의원은 국고보조금 지원사업을 수행한 노동단체가 회계장부를 제출하지 않는다고 비난하고 보조금 액수를 왜곡하여 과장하고 있는 것이다. 또한 고용노동부는 지금까지 대부분 양대 노총에 지원하던 노동단체 지원 국고보조금을 절반으로 줄이고, 보조금과 노조의 조합비 회계를 연계하는 내용의 “노동단체 지원사업 개편방안”을 발표한데 이어, 「노동단체 및 노사관계 비영리법인 지원사업 운영규정」 개정을 통해 이를 제도화했다.
국고보조금 사업의 회계 감사 문제와 보조금 사업을 수행한 노동단체의 조합비 회계자료 제출문제는 전혀 다른 사안이다. 국고보조금의 경우 별도의 회계처리 규정이 적용되기 때문에 노조법에 따른 노조비 회계와는 전혀 관련이 없는데도 고용노동부는 이를 연계하여 국고보조금 사업(노동단체 지원사업) 신청 시 노조 회계자료 증빙서류를 제출하지 않는 노동단체를 선정에서 배제하는 정책을 추진하고 있다. 국고보조금의 성격과 최근 노동조합에 대한 정부의 공세를 고려할 때, 국가 재정을 활용하여 양대 노총의 고립을 꾀하고, 정부의 말을 잘 듣는 노조만 선별해서 국고보조금을 지원하는 등 노조를 길들이려 한다는 비판으로부터 자유롭지 못하다(한겨레, 2023.2.23.; 매일노동뉴스, 2023.2.24).
한국노총은 정부가 회계 투명성을 빌미로 노조 운영에 개입하는 것은 노조의 자주성을 침해하는 과도한 행정행위이며, 공계약에 있어 부당결부금지원칙을 위반하는 초헌법적 행위라고 보고 있다.
이하에서는 위와 같은 정부 정책의 문제점을 살펴보기 위해 노사단체의 이해당사자 대표성과 보조금 지원 현황, 보조금 관리시스템과 「노동단체 및 노사관계 비영리법인 지원사업 운영규정」 개정의 문제점을 살펴보고, 이에 기초하여 시사점을 도출하였다.
Ⅱ. 노사단체의 대표성과 국고보조금 현황
1. 노사단체의 대표성
국고보조금은 정부가 수행해야 할 사무나 사업을 대신 수행하는 법인·단체 등에게 관련 자금을 준 것이다. 윤석열 대통령은 2월 20일 “지난 5년간 국민 혈세로 투입된 1,500억원 이상의 정부 지원금을 사용하면서도 노조는 회계장부를 제출하지 않고 조직적으로 반발하고 있다”며 노조의 조합비 회계자료 제출 거부를 비난하였다. 여기서 ‘정부 지원금’은 정확히는 「보조금 관리에 관한 법률」(약칭: 보조금법)에서 ‘보조금’으로 정의하고 있는 국고보조금을 지칭한다. 따라서 지방자치단체의 지원은 국고보조금이 아니다. 보조금법에 의하면 “보조금”이란 국가 외의 자가 수행하는 사무 또는 사업에 대하여 국가가 이를 조성하거나 재정상의 원조를 하기 위하여 교부하는 보조금, 부담금, 그 밖에 상당한 반대급부를 받지 않고 교부하는 급부금 등을 말한다(보조금법 제2조).
정부와 여당 의원, 그리고 일부 언론은 양대 노총 등 노동단체에 대한 국고보조금은 혈세를 지원한 깜깜이 사업 또는 눈먼 돈이라고 비판한다. 10%대의 노조조직률을 거론하면서 국고보조금 액수가 많다고 비판하고, 정부위원회나 사회적 대화기구 또는 사회적 대화 시 노동자 대표로서의 대표성을 부정하곤 한다.
그렇다면 막대한 금액의 국고보조금을 받고 있는 사용자단체들은 중소영세기업을 비롯한 다양한 기업의 이해를 대표할 정도로 충분한 대표성을 가지고 있는지 살펴볼 필요가 있다. 고용노동부를 비롯한 여러 정부부처로부터 막대한 금액의 보조금을 받고 있고, 정부위원회나 사회적 대화기구에 사용자 대표로 참석하고 있는 한국경영자총협회(이하 한국경총), 대한상공회의소(대한상의), 중소기업중앙회를 비롯하여 6개 사용자단체들은 얼마나 많은 기업들을 포괄하고 있는지 파악하기 위해 홈페이지 등을 통해 이들 사용자단체의 회원사 수를 조사했다. 무역협회는 관련 자료를 찾을 수 없었다.
「전국사업체조사」에 의하면 2021년 기준 우리나라의 전체 사업체 수는 6,079,702개이다. 사용자 단체의 회원사 수를 살펴보면, 경영자총협회의 대표적 조직인 한국경총은 4,253개(2022년 기준), 대한상의는 18,000여 개, 중소기업중앙회는 658,949개, 중견기업연합회는 644개(2023년 기준), 전국경제인연합회는 450개사로 파악되었다. 기준 연도가 다르기는 하지만 이들 사용자단체는 대략 전체 사업체의 0.007~10.8%만을 포괄하고 있을 뿐이다.
정부위원회 및 사회적 대화기구 등에 사용자측 대표로 참석하는 사용자단체 가운데 중소기업중앙회가 10.8%이고, 한국경총은 0.07%, 대한상의는 0.30%를 포괄하고 있을 뿐이다. 이 가운데 상공회의소는 「상공회의소법」에 의해 지역별로 매출세액 기준에 의해 회원가입을 의무화하는 등 법을 통해 사용자단체의 조직화를 지원하고 있다.
또한 중소기업중앙회는 「중소기업협동조합법」의 사업 조성 및 보조금 규정에 기초하여 보조금을 보장받고 있다. 중소벤처기업부는 2022년 중소기업 협동조합육성을 위한 정책연구, 제도개선, 협동조합 관리 등을 위해 170억원, 중소기업 인식개선을 위해 11억원을 지원하는 등 총 330억 5천만원을 지원하였다.
「2021년 전국 노동조합 조직현황」에 의하면 조직대상 노동자 20,586,100명 가운데 2,932,672명이 노동조합에 가입하여 노동조합 조직률은 14.25%이다. 노조 조합원 가운데 상급단체가 한국노총인 노동자는 1,237,878명, 민주노총은 1,212,539명이었다. 한국노총은 전체 조직대상 노동자의 6.01%, 민주노총은 5.89%를 조직화하고 있다. 중소기업중앙회 이외에는 수치로만 보면 양대 노총의 이해당사자 대표성은 나머지 사용자단체보다 월등히 높다.
한국 사회에서 양대 노총은 가장 많은 다양한 노동계층이 조합원으로 소속되어 있는 노동단체이며, 양대 노총처럼 각각 100만 명 이상을 조직한 노동 및 사회단체는 흔치 않다. 기업규별 조합원 비율을 살펴보면, 300인 이상 81.6%(1,333,530명), 300인 미만 18.4%(300,963명)이다. 기업규모 300인 이상에 고용되어 있는 조합원이 압도적으로 많지만 300인 미만에 고용된 조합원도 30만명이 넘고, 이들 대다수가 양대 노총에 가입되어 있다. 양대 노총에는 중소영세기업 노동자들 비롯하여 비정규직, 가사노동자와 플랫폼노동 종사 노동자를 비롯한 특수고용 노동자들이 가입되어 있다. 노동조합 정상단체는 그 수의 적고 많음에 관계없이 소속 노동자들의 권익을 보호할 책임을 가지고 있고, 이를 위해 지속적으로 노력해오고 있다.
양대 노총이 가능한 많은 수의, 그리고 더 많은 다양한 노동자를 조직하고 있으면, 다양한 노동자 계층의 이해를 대변하는데 있어 대표성과 효과성이 높을 것이고, 따라서 노동자 대표성 논란으로부터 자유로울 것이다. 그러나 조직률이라는 양적 수치가 노동자 대표성 판단의 유일한 기준이 될 수는 없다. 양대 노총 미가입 노동조합이나 미조직 노동자의 다양한 이해관계를 공정하게 대변하는지, 취약계층의 목소리를 정책에 반영하기 위해 얼마나 노력하고 이에 성공하느냐가 중요하다(박현미외, 2022).
특히 취약노동계층의 권익 저하는 전체 노동자에게 부정적 영향을 미치고, 노동자간 격차 확대는 노동자간 연대를 가로막기 때문에 양대 노총은 각종 정부위원회와 사회적 대화 시 취약계층을 비롯한 노동자 일반의 권익보호와 이해대변을 위해 노력해오고 있다. 정부와 여당, 일부 언론은 양대 노총과 비교하여 대표성이 크게 낮은 사용자단체들의 기업 대표성은 문제삼지 않으면서, 양대 노총의 노동자 대표성만을 문제삼으며 다방면으로 공격하고 있다.
2. 노사단체에 대한 국고보조금 지원 격차
고용노동부를 비롯한 정부 부처의 노사단체에 대한 국고보조금 지원현황을 살펴보면, 고용노동부의 보조금 지원내역만 봐도 노동단체에 비해 사용자단체에 대한 지원 규모가 월등히 크다. 또한 노동단체는 고용노동부의 소수 특정 사업에 의해서만 지원받고 있는데 비해 사용자단체는 다양한 정부부처로부터 다양한 사업명목으로 보조금을 받고 있어서, 다른 정부부처로부터 받는 보조금까지 포함하면 그 격차는 훨씬 커진다.
사용자단체 보조금이 노동단체의 최소 10배에서 최대 29배에 이른다. 나아가 지방자치단체의 노사단체에 대한 지원까지 확대하면 그 격차는 압도적으로 클 것이다. 이는 지방자치단체가 대체로 노동단체와 비교하여 사용자단체에 보다 우호적이고 밀접한 관계를 가지면서 지역경제 및 고용정책을 추진해오고 있기 때문이다.
노조가 지난 5년간 1,500억원 이상의 정부 지원금을 사용했다는 윤대통령의 발언은 전날인 2월 19일 국민의힘 권성동 의원실이 발표한 내용을 의도적으로 과장․왜곡한 것이다. 권성동 의원실은 양대 노총이 최근 5년간 고용노동부와 시·도 17곳으로부터 1,500여억원이 넘는 재정지원을 받으면서도 회계자료 제출을 거부하고 있다고 왜곡하여 비난하였다. 시․도의 노동단체에 대한 지원은 국고보조금이 아니다. 권성동 의원실에 따르면 최근 5년간 고용노동부가 양대 노총에 교부한 국고보조금은 177억 100만원이다. 이는 1년에 35억 4천 20만원 정도이다.
그렇다면 정부의 사용자단체에 대한 국고보조금 규모는 어느 정도 수준일까? 한국노총 중앙연구원이 국회와 한국재정정보원에 정보공개 청구를 통해 확보한 자료를 토대로 산출한 결과(통합자료)에 의하면, 2022년 한 해 동안 5개 정부부처가 6개 사용자단체에 지원한 국고보조금은 1,041억 9천 8백만원에 이른다(<표 1> 참조). 그리고 고용노동부는 4개 사용자단체(경영자총협회․상공회의소․무역협회․전국경제인연합회)에 411억 3천 3백만원을 지원했다. 이는 권성동의원실이 발표한 양대 노총에 5년간 지원한 연평균 국고보조금(35억원 4천 20만원)과 비교하여 사용자단체 총 국고보조금은 29.4배, 고용노동부의 국고보조금은 11.6배에 이르는 규모이다.
국회와 한국재정정보원 자료에 각각 누락된 사업이 존재한다는 한계는 있지만 두 자료에 기초하여 정부의 사용자단체 국고보조금 지원 내역에 대하여 구체적으로 살펴본다.
한국노총 중앙연구원은 지난 1월 국회를 통해 4개 정부부처(고용노동부․산업통상자원부․교육부․중소벤처기업부)로부터 5개 사용자단체(경영자총협회‧상공회의소‧중소기업중앙회‧무역협회·중견기업연합회)에 대한 2022년 보조금 지원현황 제공받았다(<부표 1> 참조). 기획재정부는 자료 제출을 거부하였다. 이 자료에는 사용자단체에 대한 고용노동부(상공회의소․전경련), 국토교통부(상공회의소), 중소벤처기업부(무역협회) 지원사업이 누락되어 있다.
이 자료에 의하면, 2022년 4개 정부부처가 5개 사용자단체(경영자총협회‧상공회의소‧중소기업중앙회‧무역협회·중견기업연합회)에 689억 3천 5백만원의 국고보조금을 지원했다. 2022년 고용노동부가 3개 사용자단체에 지원한 보조금은 234억 4천 500만원에 이른다. 경영자총협회에 116억 7천만원, 상공회의소에 115억 2천 500만원, 무역협회에 2억 5천만원을 지원했다. 한편, 중소기업중앙회는 중소기업협동조합법에 근거해 정책연구, 제도개선, 협동조합 관리 등의 사업에 대해 중소벤처기업부로부터 170억원을 지원받았다. 중견기업연합회는 중견기업 정책기반 구축 및 인식개선 사업을 위해 산업통상자원부로부터 26억원의 지원을 받았는데, 공모절차없이 자체선정을 하고 있다.
또한, 한국노총 중앙연구원은 지난 2월 한국재정정보원에 정보공개청구를 통해 “사용자단체의 최근 3년(2020-2022년)간 국고보조금 지원 현황” 자료를 제공받았다(<부표 2> 참조). 이를 통해 최근 3년간 5개 정부부처(고용노동부, 산업통상자원부, 교육부, 중소벤처기업부, 국토교통부)가 6개 사용자단체(경영자총협회‧상공회의소‧중소기업중앙회‧무역협회·중견기업연합회‧전경련)에 지원한 보조금 지원내역을 확보할 수 있었다. 이 자료에는 사용자단체에 대한 고용노동부(경영자총협회․상공회의소), 교육부(상공회의소)의 보조금 지원 내역이 누락되어있다.
최근 3년간 5개 정부부처가 6개 사용자단체에 지원한 국고보조금은 총 2,373억 3백만원이었다. 2020년 767억 1백만원, 2021년 812억 6천 4백만원, 2022년 793억 3천 8백만원을 지원했다. 고용노동부는 최근 3년간 4개 사용자단체(경영자총협회‧상공회의소‧무역협회·전경련)에 총 576억 2천만원의 국고보조금을 지원했다. 2020년 197억 4천만원, 2021년 188억 7백만원, 2022년 190억 7천 3백만원을 지원했다. 2022년의 경우 경영자총협회에 69억 5백만원, 무역협회에 2억 5천만원, 상공회의소에 114억 7천 8백만원, 전경련에 4억 4천만원의 보조금을 지원하였다.
특히 대한상의에는 국가인적자원개발컨소시엄지원 1개 사업으로 3년간 213억 1천1백만원을 지원했다. 2020년 91억 7천만원, 2021년 70억 1천 8백만원, 2022년 51억 2천 3백만원을 지원했다. 한편, 17개 지역에 설치된 지역인적자원개발위원회 사업의 경우, 사업 초기 운영주체로 노동단체를 배제함으로써 대다수(15개)가 상공회의소(12개)와 경영자총협회(3개)에 의해 운영되고 있다. 이에 비해 과거 노동조합의 직업능력개발에 대한 관심과 전문역량 제고에 많은 기여를 했던 노사공동훈련사업은 중단되었다. 이 사업은 대표적인 노사참여적 인적자원개발사업 모델이었다.
한편, 고용노동부의 ‘고용노동 분야 비영리 민간단체 보조금 사업 전수점검’ 대상 1,485곳에 대한 분석에 의하면, 사용자단체에 대한 보조금이 노동단체 보조금보다 10배 이상 규모가 컸다. 최근 3년간 양대 노총 소속 조직에 58억 6천 100만원을 지원한데 비해, 5개 경제단체(전경련․대한상의․무역협회․중소기업중앙회․한국경총)에는 총 595억 6천 600만원을 지원했다. 양대 노총 소속 조직에 대한 보조금 지원은 2020년 22억 5천 200만원에서 2021년 18억 1천 500만원, 2022년에는 17억 9천 300만원으로 해마다 줄었다. 이에 비해 5개 경제단체에 대한 보조금은 2020년 194억 1천 500만원에서 2021년 216억 2천 200만원으로 늘었다가 2022년 185억 3천만원으로 소폭 감소했다(매일노동뉴스, 2023.02.21.).
Ⅲ. 국고보조금 관리시스템과 운영규정 개정의 의미
1. e나라도움-국고보조금 통합관리시스템
국고보조금은 중앙정부의 각 부처에서 개별적으로 제공하는데, 대체로 공모, 심사 및 선정, 계약의 절차를 밟으며, 자금을 제공할 때 재원 사용의 목적과 범위를 엄격하게 제한하고 집행과정에 대해서도 엄격한 통제를 하고 있다. 노동단체 및 노사관계 비영리법인 지원사업의 경우 공모→심사 개최, 선정→교부→수행상황점검→평가 및 정산의 절차를 밟는다.
한국노총을 비롯한 노동단체의 국고보조금 회계는 e나라도움을 통해 투명하게 관리․감독되고 있다. e나라도움은 국고보조금의 교부·집행·정산·사후관리 등 보조금 처리의 모든 과정을 자동화, 정보화하여 통합적으로 관리하는 국고보조금통합관리시스템으로 기획재정부가 운영한다. 국고보조금 정보에는 “국가가 특정 사업, 사무를 장려하기 위해 지방자치단체와 민간에게 지원하는 재원(국고보조금)의 내역 그리고 그 재원을 활용한 보조사업 등의 정보”가 관리되고 있다. 이것에 문제가 있다고 판단하면 감사를 실시하면 된다.
e나라도움은 보조사업을 원활하게 수행하고, 보조금의 부정수급을 방지하며, 보조금 서비스의 질을 높이고 보조금 관련 정보를 국민들에게 공개하기 위하여 구축되었다. 보조금 교부 사업을 수행하는 노동단체는 보조금법에 따라 관련 회계자료를 5년간 보관하고, e나라도움에 금융․신용․납세 정보 등을 등록하며, 사업 수행과정에서 지출이 발생할 때마다 지출 증빙자료와 함께 사용 내역을 등록하고 있다. 그리고 중간에 수행상황점검보고서 제출을 통해 사업의 진행 상황을 보고하며, 사업을 끝낸 15일 이내에 정산 및 실적보고서를 제출하고 있다. 고용노동부는 필요하다고 판단하는 경우 보조금 교부 사업 현장점검을 실시해오고 있다.
한국노총 중앙과 지역본부들은 정부와 지방자치단체로부터 지원받은 지원금에 대해 회계자료를 보고하고 있다. 한국노총은 국고보조금에 대해 공인회계사 2명이 포함된 외부감사로부터 연 2회 회계감사를 실시하여 결과를 고용노동부에 제출하고 있다.
2. ‘노동단체 및 노사관계 비영리법인 지원사업 운영규정’ 개정과 부당결부금지원칙 위반
앞에서 확인된 바와 같이 사용자단체들은 여러 정부부처로부터 다양한 사업지원을 통해 연간 1,000억원이 넘는 국고보조금을 받고 있다. 이에 비해 노동단체의 국고보조금 사업은 주로 고용노동부의 노동단체 및 비영리법인 지원사업에 기초해 이루어지고 있다.
노동단체에 대한 국고보조금 지원에 관한 사항은 법률로 정해져있다. 「노사관계 발전 지원에 관한 법률」(약칭: 노사관계발전법)은 협력과 상생의 노사관계 발전을 위한 국가의 책무를 규정하고 있는데, 국가는 노사의 자치가 강화되고 노사 협력적 관계가 정착·발전될 수 있도록 노사관계 발전을 위한 시책을 수립·시행하여야 한다. 국가가 지원하는 사업은 ▲노사정 협력 활성화 지원에 관한 사항 ▲노사관계 발전을 위한 조사·연구 및 교육·컨설팅에 관한 사항 ▲노동단체 및 노사관계 비영리법인 지원에 관한 사항 ▲노사협력 우수기관․단체 또는 유공자 포상 등 노사협력 증진을 위한 프로그램 지원에 관한 사항 등이다(노사관계발전법 제2조). 노사관계발전 사업의 촉진을 위해 국가는 예산의 범위에서 이들 사업을 노동단체 및 노사관계 비영리법인에 위탁·보조할 수 있다(노사관계발전법 제9조).
「노동단체 및 노사관계 비영리법인 지원사업 운영규정」(이하 운영규정)은 노사관계발전법(제9조)에 따라 노동단체 및 노사관계 비영리법인에 대한 보조금의 지원대상·방법·절차 및 관리·감독 등에 필요한 사항을 규정하고 있다. 이에 따르면 노동단체가 다음과 같은 사업을 수행하는 경우에 그 비용의 일부를 지원할 수 있도록 하고 있다. 즉 ▲합리적인 노동조합 활동을 위한 노조간부 및 조합원의 교육사업 ▲조합원의 근로조건 유지 및 개선 등을 위한 연구사업 ▲근로자의 권익구제를 위한 고충처리, 상담 및 법률구조사업 ▲노동조합의 공익적 역할제고를 위한 국내외 노동단체간 국제교류사업 ▲불합리한 노사관행을 개선하기 위한 홍보 및 연구사업 ▲산업현장에서 분규를 해소하기 위한 노사갈등관리 프로그램사업 ▲중소규모 노동조합에 적합한 합리적인 교섭모델 개발 등을 위한 교육 및 연구사업 ▲고용평등 실현 및 성별 격차 해소를 위한 교육, 연구 및 홍보 사업이 그것이다.
한국노총은 2022년 노동자법률상담구조사업, 노조간부교육사업, 정책연구사업, 국제교류지원 등 노동단체 지원사업으로 26억 3백만원을 지원받았다. 이 가운데 노동자법률상담구조사업 보조금은 전국 19개 지역 노동상담소 운영에 사용된다. 노동상담소 운영은 한국노총이 하나, 상담소 이용자는 노조 조합원보다 비조합원이 훨씬 많다. 지난 해 한국노총이 운영하는 상담소 19곳의 전체 상담 건수 중 조합원 이용자는 1,843명이었다. 이에 비해 미조직 노동자(비조합원)는 1만 5,743명으로 8배에 가까웠다. 사업에 문제가 생긴 것도 아닌데, 정부는 취약노동자에 대한 법률상담구조사업을 노동조합을 압박하는 수단으로 이용하여 취약계층 노동자에게 피해를 주고 있다(한겨레, 2023.3.31.).
정부와 여당은 민간단체 중 노동단체와 시민단체에 대해서만 국고보조금 지원을 문제 삼고 있고, 노동단체는 노조 회계장부 감시와 연계시키고 있다. 윤석열 정부가 노동개혁의 일환으로 노동조합 회계 투명성을 강화하겠다고 나선 가운데, 고용노동부는 이를 빌미로 노조에게 노조 재정에 관한 장부와 서류 등의 비치 및 보존 여부를 확인한 결과서와 증빙자료(각 서류 표지와 내지)를 관할 행정관청에 제출하도록 공문을 보냈다. 대상은 조합원 수 1천 명 이상의 단위노동조합과 연합단체 334개이다. 고용노동부는 이에 응하지 않을 시 과태료를 부과할 방침이다.
한국노총은 조합비로 운영되는 일반회계 자료는 정부에 제출할 의무가 없으며, 이는 노동조합의 자주성을 침해하는 것이고, 노동탄압이라고 보고 있다. 양대 노총은 서류 표지 제출 등 기본적인 요구에는 협조하지만, 구체적인 내용이 담긴 내지 제출 요청에는 응하지 않는다는 방침을 세웠다. 실제로 국회입법조사처는 “노조 회계장부 정부 제출”에 대해 법률적 근거가 없으며, 대법원 판례와 국내법 효력이 있는 국제노동기구(ILO) 87호 협약(결사의 자유 및 단결권 보호에 관한 협약)에 위반된다고 보았다(매일노동뉴스, 2023.2.22.a).
대법원은 재정에 관한 서류가 외부로 반출되면 노조의 자주적 운영을 침해받을 수 있다고 판단했다(매일노동뉴스, 2023.2.22.b). 반면, 사용자 비치 의무가 있는 취업규칙이나 임금대장, 임금계산 기초서류 등에 대한 비치 및 보존 여부를 확인하기 위하여 일정 규모 이상의 기업에게 일괄적으로 공문을 보내고, 보고하지 않을 경우 과태료를 부과하겠다며 단속한 사례는 없었다.
또한 정부는 노동단체 지원사업과 노동조합의 회계 연계를 「노동단체 및 노사관계 비영리법인 지원사업 운영규정」(2023.3.10.) 일부 개정을 통해 제도화시켰다. “지원신청 시 노동조합의 회계 투명성을 확인할 수 있는 증빙자료를 제출하도록 하여 보조금사업 운영의 책임성 및 투명성을 제고”한다는 명목하에 지원대상 기관 중 노동조합에게만 “「노동조합 및 노동관계조정법」 제14조에 따른 재정에 관한 장부와 서류 등의 비치‧보존 여부를 확인할 수 있는 별지 제12호 서식의 증빙자료 1부(제2조제1호부터 제6호에 따른 지원대상기관에 한정한다)”를 제출하도록 추가하였고(제9조 제2항 제5호), 이를 제출하지 않을 경우 고용노동부 장관이 지원기관 선정 심사 대상에서 해당 기관을 제외할 수 있도록(제10조 제3호) 규정을 개정하였다.
이에 대해 한국노총은 ‘노동조합법 제14조에 따른 장부와 서류 등의 비치‧보존 여부’와 보조금사업 운영의 책임성 및 투명성은 실질적 관련성이 없으므로 부당결부금지 원칙에 위배되며, 노동조합의 자주성을 침해할 소지가 있다는 입장을 고용노동부에 제출하였다. 부당결부금지의 원칙이란 행정주체가 행정작용을 할 때 상대방에게 이와 실질적인 관련이 없는 의무를 부과하거나 그 이행을 강제해서는 안된다는 원칙을 말한다.
이러한 개정의 목적은 노사관계발전법의 취지에 따라 적합한 지원 대상기관을 선정하기 위한 것인데, 「노동단체 및 노사관계 비영리법인 지원사업 운영규정」은 지원기관 선정 심사에 대하여 “심사위원회의 위원은 사업목적의 적합성, 사업계획의 충실성, 사업내용의 실현성, 사업결과의 효과성, 예산산정의 적정성, 지원기관의 재정여건 및 다른 지원기관간의 형평성 등을 기준으로 심사”한다는 구체적인 심사기준을 두고 있다(제8조).
따라서 추가 제출하도록 한 ‘제12호 서식의 증빙자료’ 제출 요구가 정당하기 위해서는 제12호 증빙자료가 심사기준과 실질적 관련성을 가지고 있어야 한다. 그런데 제12호 증빙자료의 내용은 노동조합 재정에 관한 장부 등의 비치‧보존 여부에 불과하여 지원기관 심사위원회 위원이 제12호 증빙자료를 검토한다 하더라도 지원기관의 재정여건 등을 전혀 알 수 없다. 또한 노동조합 재정에 관한 장부 등의 비치‧보존 여부가 운영규정 제8조의 구체적 심사기준과 아무런 관련이 없다는 점에 대하여는 더 이상의 설명이 필요치 않다.
Ⅳ. 나가며: 정부가 제대로 된 개혁을 추진하고자 한다면...
현재 노동개혁이라는 이름 하에 추진되고 있는 윤석열정부의 반노동정치의 핵심은 노동시장 내 격차의 책임을 양대 노총에 돌리면서 노동자(노동조합)의 분열 및 고립을 조장하는 것이다. 윤석열정부의 노동개악 공세는 민생위기 상황에서 보수정권이 지지기반을 강화하기 위해 재벌대기업을 비롯한 자본의 요구를 관철하고, 노동세력 약화와 경기침체기 자본주도 일방적 산업전환과 구조조정을 용이하게 하기위한 정지작업이라는 의심을 사고 있다.
앞에서의 논의에 기초해 시사점을 살펴보면 다음과 같다.
먼저, 노사에 대한 정책의 형평성이 이루어져야 한다. 고용노동부는 국고보조금과 노조 조합비 회계의 무리한 연계를 중단하고, 노동단체의 다양한 국고보조금 사업참여 및 지원금 규모를 확대해야 할 것이다. 노사 협력과 상생발전은 노사가 동등한 힘과 역량을 가질 때 가능하기 때문이다.
윤석열정부는 노동단체와 시민단체 등 민간단체에 대해 국고보조금 사용실태를 점검하고, 국고보조금 지원 체계의 전면 재정비를 추진하고 있다. 노동조합에 대해서는 법적 근거가 없는 자료제출을 요구하고, 거부시 과태료 부과 및 국고지원금 중단을 추진하고 있다. 보조금 지원을 볼모로 노동단체를 압박하고, 노동자 대표성을 문제삼는 등 윤석열정부의 노동단체에 대한 일련의 정책들은 그 추진동기를 의심하게 만든다.
이에 비해 노동단체의 최대 29배에 이르는, 1년에 1,000억원이 넘는 규모의 국고보조금을 지원하는 사용자단체는 무풍지대에 있다. 10%대의 노조 조직률을 거론하면서 양대 노총의 노동자 대표성을 문제 삼으면서 이에도 훨씬 미치지 못하는 사용자단체의 대표성과 막대한 국고보조금 지원은 거론하지 않는다. 오히려 사용자단체는 당연 회원 법규정을 통해 조직화를 지원하고(상공회의소), 보조금 법규정을 통해 매년 330억원 이상의 보조금을 지원하며(중소기업중앙회), 정책기반 구축 및 인식개선을 위해 26억원을 지원하면서 자체 선정하도록 하고 있다(중견기업연합회).
그럼에도 불구하고 기업 조직화 정도는 현저히 낮다. 사용자단체 중 가장 큰 영향력을 발휘하는 한국경총에는 0.07%만이 가입해 있을 뿐이다. 수출 대기업중심의 경제․산업정책과 대기업/중소영세기업 간 수직계열화된 원하청구조 속에서 수출․원청․대기업이 주요한 영향력을 행사하고 있는 주요 사용자단체들에서 누구의 이해가 대변될 것인가? 그러나 사용자단체의 다양한 기업 대표성 부재와 막대한 규모의 국고지원금에 대해서는 눈을 감고 있다. 노동단체보다 최대 29배 이상 많은 혈세가 투입된 만큼 지원 대상 선정에 문제는 없는지 회계처리는 투명한지, 보조금의 목적 외 사용 및 횡령 등 부정 집행은 없는지 꼼꼼히 살필 필요가 있다(매일노동뉴스, 2023.02.21.). 향후 사용자단체에 대한 후속조치는 현 정부의 성격을 확인시켜 줄 것이다.
노동개혁이라는 명목 하에 최대 사용자인 정부가 대다수가 노동자인 국민이 낸 세금을 가지고 국가의 책무인 노사 협력과 상생발전을 촉진하는 것이 아니라 노동단체와 사용자단체를 차별하고 있다. 사용자단체는 매년 여러 정부부처로부터 다양한 사업에 대해 1,000억원이 넘는 보조금을 받아 사업영역, 역량 및 영향력을 확대해나가고 있다. 이에 비해 노동단체에 대한 보조금은 주로 고용노동부가 지원하는 소수 특정 사업에 한정되어 있고, 그 규모도 크지 않은 가운데 그마저도 축소 또는 중단될 상황에 놓여있다. 이는 노사정 간에 오랜 시간 발전시켜온 상생과 협력을 대립과 충돌로 퇴보시키는 것이다.
둘째, 국고보조금통합관리시스템의 정확성과 투명성, 접근성을 높여야 한다. 사용자단체에 대한 국고보조금 내역을 조사하는 과정에서 동일한 정부부처에서도 보조금 내역이 다르게 제공되고 있는 것이 확인되었다. 국회와 한국재정정보원으로부터 입수한 자료 모두 해당 정부부처로부터 제공받은 것이다. 그러나 자료 제공시 누락된 사업으로 인해 보조금 액수에 차이가 존재한다. 전체 정부부처 보조금 기준 249억원~353억원, 고용노동부 보조금 기준 177억~221억원의 차이를 보이는 문제점을 보이고 있다. 국가재정의 투명성을 위해 마련한 e나라도움의 경우 누락된 사항없이 정확한 자료 제공이 이루어져야 한다. 이와 함께 지원사업 내역, 재원 등 다양한 항목의 검색이 가능하도록 개선할 필요가 있으며, 나아가 이용자에게 데이터를 제공할 필요가 있다.
셋째, 사용자단체 조직화 통계를 구축할 필요가 있다. 현재 사용자단체의 조직화 정도를 알 수 있는 신뢰할 수 있는 자료가 존재하지 않는다. 사용자단체의 조직화 정도는 그들의 홈페이지를 통해 알 수 있을 뿐이다.
마지막으로 윤석열정부가 제대로 된 노동개혁을 추진하고자 한다면, 이해당사자의 참여에 기초한 사회적 대화와 타협을 통해 공론화한 뒤, 국민 공감대를 형성해 제도화하는 절차를 밟아야 할 것이다.
<참고문헌>
매일노동뉴스(2023.2.21.), “[노조에 혈세 수천억 퍼줬다고?] 사용자단체 596억원 퍼줄 때, 노동단체는 59억원”
매일노동뉴스(2023.2.22.a), “노조 회계장부 제출 강제? 국회입법조사처 “법률 근거 없다””
매일노동뉴스(2023.2.22.b), “‘노조 회계 제출’ 대법원은 “자주성 침해”로 봤다”
매일노동뉴스(2023.2.24.), “‘말 잘 듣는’ 노조만 국고보조금 준다?”
박현미․황기돈․김윤호(2022), 『한국노총의 사회적 대화 전략과 과제』, 한국노총중앙연구원.
한겨레(2023.3.11.), “노조가 혈세 1500억 사용?…‘왜곡 정보’로 노조 때리는 대통령”
한겨레(2023.3.31.), “‘중단 으름장’ 국고보조금…10대 알바·60대 경비원 1만7천명 지켰다”
한국노동조합총연맹(2023.3.8.), “「노동단체 및 노사관계 비영리법인 지원사업 운영규정 일부개정(안)」에 대한 의견 제출”
