7월 29일 윤석열 정부의 「생산성·효율성 제고를 위한 새정부 공공기관 혁신가이드라인」(이하 혁신가이드라인)이 발표되었다. 윤석열 정부는 국정과제부터 정부(공공부문) 역할 축소와 민간주도 성장을 전면화 했다. 또한 공공기관 재정효율화와 인력감축 등 공공기관의 기능 축소를 시사해 왔다. 그리고 이번 혁신가이드라인을 통해 구조조정의 구체적인 내용이 드러났다.

혁신가이드라인이 제시한 중점과제로는 △기능조정(민간경합 기능축소) △조직인력효율화(정원감축) △예산효율화(직무성과형 임금체계) △자산정비 △복리후생축소 등 5가지 분야이다. 본 글에서는 윤석열정부의 혁신가이드라인을 분석하고, 공공성 사수를 위한 노동조합의 대응방향을 제언하고자 한다.

공공성 상실의 가이드라인

이번 혁신가이드라인은 목적을 분명히 하고 있다. ‘생산성·효율성 제고’이다. 문재인 정부가 공공기관을 ‘고유업무의 공공성 제고와 사회적가치 실현’에 두었던 것과 비교하면 대조적이다. 공공기관운영법 제15조에서도 공공기관 경영혁신의 목적을 ‘경영효율성 제고 및 공공서비스 품질 개선’에 두고 있다. 여기서 공공서비스 품질이란 공공기관 고유업무의 가치인 공공성이다. 이처럼 공공기관운영법에서도 혁신의 방향을 효율성에만 두지는 않는다. 최소한 효율성과 공공성이라는 균형 있는 방향을 제시하고 있다.

그럼에도 윤석열 정부의 공공기관 혁신 방향은 효율성에만 극단적으로 치우쳐 있다. 최소한의 균형감마저 상실한 잘못된 방향 제시이다. 혁신가이드라인을 관통하는 취지는 명확해 보인다. 이미 윤석열 정부는 국정비전인 ‘민간이 끌고 정부가 미는 역동적 경제’를 통해 밝혔듯이, 공공부문의 역할을 축소하고 그 빈자리를 민간자본으로 채울 계획이다. 공공기관의 기능축소와 민간시장의 자유확대이다.

지금 이러한 공공기관 운영방향이 과연 올바른 방향인가? 오히려 공공기관 개혁정책의 국제적인 흐름은 공기업의 민영화와 경쟁체제 강화에서 공기업의 지배구조 개선과 같은 공공기관의 운영과 관리 개혁에 초점을 두고 있다. 그런데 윤석열 정부의 공공기관 혁신 방향은 오히려 공공기관의 서비스기능을 축소하고 민간에 이양하는 시장화에 맞춰져 있다. 한마디로 국제적인 흐름을 역행하고 있다.

기능조정은 민영화 수순이다

혁신가이드라인에서 제시한 기능조정은 민간경합성 점검에 주요 내용을 두고 있다. 현재 공공기관 기능에서 △재화·서비스의 경쟁성 도입 가능 여부 △시장의 재화·서비스 공급능력 및 민간 경쟁업체 여부 △공공기관의 민간대비 경쟁력요소 여부 등을 점검하여, 관련 사업을 민간으로 이양하라는 것이다. 이는 필수공공서비스에 대해서도 민간의 경쟁성이 확인되거나 공공기관의 경쟁력이 미흡할 경우 관련 사업을 민간에 이양하겠다는 것이다.

민영화는 추진계획이 없다고 하지만, 공공서비스의 민간이양이 바로 민영화이다. 세계적으로 민영화의 개념은 확장되어 해석되는 추세이다. 민영화의 고전적 정의가 공기업(State Owned Enterrpise, SOE) 혹은 공공기관의 정부 소유권을 민간에 넘기는 것이었다면, 광의의 정의는 정부활동(government function)의 민간으로의 이양을 의미한다. 미국의회조사국에서도 민영화에 대해 ‘국가로부터의 민간의로의 활동과 기능의 어떠한 이동, 즉 재화와 서비스의 제공에 있어서 민간영역을 활용하는 것’으로 정의하고 있다.

결국, 공공기관 기능조정은 국민을 위해 필수적으로 요구되는 정부의 공공서비스 제공 영역을 축소(전력, 임대주택, 철도 등의 기간산업)함으로써, 중요한 국가 자산인 공공기관의 존립 가치를 훼손하고 그 피해는 국민의 삶의 질 저하로 나타나게 될 것이다.

정원감축은 청년일자리 감소와 공공노동자 임금삭감이다

혁신가이드라인은 조직인력효율화 방안으로 정원감축을 제시하고 있다. 공공기관에서 정원감축은 신규일자리 축소와 인건비 부담으로 이어진다. 가이드라인에서는 자연 감소되는 인력의 일정 비율은 신규채용을 병행하여 신규채용 감소를 최소화하고, 초과현원에 대해서는 총인건비 산정 시 제외하겠다고 한다. 하지만 정원이 곧 인건비인 공공기관에서는 이는 현실성 없는 말이다. 정원감축이 곧바로 현원 축소로 이어지지 않는 상황에서, 자연 감소로 그 간극을 메우는 데는 수년간의 시간이 소요될 수 밖에 없다. 현실은 제한된 총인건비 내에서, 신규채용 만큼 기존직원의 인건비에 부담으로 다가온다.

미래를 보더라도, 지속적인 안전·보건 강화와 고령화로 인한 돌봄·복지 등 공공서비스 수요가 증가함에 따라 공공부문 일자리는 더욱더 증가해야 한다. 그럼에도 윤석열 정부의 공공부문 일자리정책은 역주행하고 있다. 우리나라 총취업자 대비 공공부문 일자리 비중은 2020년 기준으로 10.2%이다. OECD의 2013년 기준 21.3%에 비교해도 현저히 낮은 수준이다. 일반정부 일자리 비중도 우리나라는 8.8%로 OECD 평균(17.9%)에 비해 여전히 작은 수준이다.

노동기본권 침해하는 임금체계 개편 및 복리후생 축소 시도

가이드라인은 ‘예산효율화’ 과제로 직무성과중심의 보수체계 정비를 제시했다. 공공기관의 고액임금을 부각시키며 임금체계개편을 압박하고 있다. 그러나 공공기관의 임금은 민간과는 다르다. 지난 1990년 임금가이드라인 도입 이후 지난 30여년간 기재부는 공공기관의 임금에 대해 전방위적 통제구조를 유지하고 있다.

공기업과 준정부기관의 임금은 개별 공공기관이 자율적으로 임금수준과 임금체계를 관리하기 보다는 정부의 ‘공기업·준정부기관 예산운용지침’으로 기관의 총인건비 관리, 임금인상률을 통제받고 있으며, 정부의 공공기관 경영실적평가를 통해 총인건비 인상율 준수 여부를 매년 확인하고 있다.

이처럼 자율성과 재량권이 제약된 상황에서 공공기관 책임을 부각하는 모습은 기재부의 ‘실질 사용자성’을 애써 감추려는 무책임한 의도이다. 복리후생 또한 마찬가지이다. 예산운용지침과 혁신지침 등 기재부의 통제 아래에서 공공기관이 자율적으로 할 수 있는 복리후생은 없다. 더군다나 지난 박근혜 정부 시절에 이미 아주 세부적인 사항까지도 점검 받은 바 있다. 소위 감추어둔 무언가는 없다.

임금체계와 복리후생 항목은 모두 취업규칙 불이익 변경에 해당하는 사안으로 「근로기준법」 제94조(규칙의 작성, 변경 절차)에 따라 노동조합의 동의 없이 변경할 수 없다. 그럼에도 가이드라인을 통해 변경을 강요하는 행위는 공공기관 노동조합의 단체교섭권을 침해하는 행위이다.

결국 강제적 구조조정

혁신가이드라인의 추진 방법으로는 공공기관 경영평가에 별도 평가지표를 신설하여 혁신계획의 적정성과 이행 노력과 성과를 평가하겠다는 계획이다. 더 나아가 주무부처의 역할을 강제하기 위해 정부부처 업무평가에도 반영하겠다고 한다. 기관·부처 중심의 자발적 혁신을 유도한다고는 하나, 실제로는 경영평가를 무기로 강제하고 있다. 과거 이명박·박근혜 정부가 경영평가를 앞세워 공공기관 구조조정을 강행했던 과거의 재현에 다름 아니다. 중요한 국가 자산의 변동을 초래할 공공기관의 구조조정 추진 과정에서 최소한의 공론화(공청회 등) 절차도 생략되었다. 또한 개혁의 주체로 자리해야 할 공공기관 노동조합과의 최소한의 협의 절차도 없었다. 오히려 윤석열 정부는 공공기관의 개혁이 어려운 이유를 강성노조에 두고 있다. 과거 권위주의 방식으로 공공기관 노조를 대상화하겠다는 의도이다.

민영화·구조조정에 맞선 공공노동자의 대응

우선 악의적인 ‘방만경영’ 프레임에 맞서 사실확인 위주의 여론화 작업이 필요하다. 새정부는 “공공기관 파티는 끝났다”고 선언하며 본격적인 공공기관 구조조정을 예고했다. 새정부 입장에서는 이러한 구조조정의 당위성을 입증하고 국민여론을 등에 엎기 위해 공공기관 ‘방만경영 낙인찍기’가 필요했을 것이다. 경제위기 상황에서 ‘파티나 벌이는’ 도덕적 해이로 공공기관을 몰아가야 했을 것이다. 더군다나 대통령 취임 3개월만에 무너지는 지지율을 보며 마음이 급했을 것이다. 아무리 그래도 객관적 근거도 없이 ‘먼지 털기’ 차원으로 진행하는 공공기관 ‘방만경영 낙인찍기’는 더이상 국민들의 눈과 귀를 속이지 못한다. 부채 문제, 공공기관 인력 등 새정부가 방만경영의 근거로 제시한 주장의 허구성을 지속적으로 부각시켜야 한다.

두 번째로 공공기관 기능축소를 민영화로 규정하고 대응해야 한다. 과거 공공서비스의 시장화 전략이 국가 SOC(전력, 철도, 도로, 항만)에 대해 이윤 중심의 민간투자 사업이 확산되며 여러 폐단을 낳았다. 손실비용을 국고로 지원하는 재정 문제, 요금증가에 따른 국민 피해가 동시에 나타났다. 윤석열 정부의 공공기관 기능축소는 결국 공공서비스의 민간이양이고 시장화이다. 정부가 추진하는 전력판매시장(PPA확대)와 서비스경제전환촉진은 전력시장의 민영화와 의료·돌봄 등 공공서비스 영역의 시장화 전략이다. 공공기관의 재무건전성을 압박해 투자를 축소하고, 민간자본은 규제를 완화해 공공서비스에 진입할 수 있도록 장벽을 낮추어 주고 있는 것이다. 그래서 윤석열 정부의 공공기관 혁신은 민영화로 규정하고 대응해야 한다. 민영화는 필연적으로 공공성 후퇴와 국가자산의 손실 및 국민피해로 직결됨을 알려야 한다. 이런 관점에서 국회·시민사회·전문가 집단과 노동계가 네트워크를 형성하여, 국민의 입장에서 민영화반대 싸움을 해야 한다.

마지막으로 공공기관 노동조합의 연대에 기반하여 공동투쟁으로 맞서야 한다. 혁신가이드라인 일정에 따르면 8월까지 기관별 계획안이 제출되고, 12월까지 공운위를 통해 확정하게 된다. 회사측은 제출한 혁신안의 이행을 위해 하반기 취업규칙 변경을 위한 단체교섭을 노동조합에 요구할 것이다. 이는 10월 이후 시작되는 공공기관 임금교섭 시기에 맞물리게 된다. 임금교섭 시기에 회사의 압박이 집중될 것이다. 모든 공공기관의 공통적인 사안이지만, 취업규칙 변경은 현장 단위노동조합의 결정에 달려 있다. 그래서 단위노동조합의 방어력을 높이기 위해서라도 산별연맹 차원의 공동투쟁으로 대응해야 한다. 현재 양대노총 공대위 조직을 재가동 시켜놓은 상태이고, 8월 투쟁의 포문은 열렸다. 하반기 단위노동조합의 임금교섭과 병행해 공공기관노동조합이 공동으로 윤석열 정부의 공공기관 구조조정에 맞서는 투쟁전략이 필요하다.