한국노동사회연구소 공공고용공단 연구팀

문재인 정부는 ‘노동존중사회’를 국정기조로 삼으며 사회 양극화와 불평등 해소 방안으로 비정규직・저임금 노동 문제 해결을 약속했다. 실제로 문재인 정부 출범 이후, 보수정부에 비해 진전된 내용의 고용노동정책이 진행되고 있다. 특히 △공공부문 일자리 창출, △공공부문 비정규직 정규직 전환, △공공기관 노정협의 활성화 등 정부가 공공부문 고용관계에서 ‘모범사용자(model employer)'로서의 역할을 지향하고 있다는 점에서 그렇다.

진일보한 공공부문 비정규직 정규직 전환
이 중에서 공공부문 비정규직의 정규직 전환은 정책 추진과정에서 양대노총과 일정한 협의를 통한 진행이라는 ‘절차적 민주주의’를 반영했으며, 이전 시기와 비교했을 때 긍정적이라고 평가할 수 있는 몇 몇 특징을 꼽을 수 있다.

첫째, 공공부문 정규직 전환 대상에 지자체 출연기관 및 민간위탁기관을 포함하고, ‘핵심과 주변’이 아닌 ‘상시・지속 업무’를 정규직화의 핵심 기준으로 삼았다는 것이다. 이로써 간접고용 비정규직과 청소・경비 등 고령자 친화적인 업무 종사 노동자도 정규직 전환 대상에 포함됐다.

둘째, 공공부문 정규직 전환 이후 직군 및 임금 등 합리적 인사제도를 수립할 것을 제시했다. 그간 있었던 무기계약직 전환 이후 인사승진이나 평가 제도의 부재 문제, 그리고 복지 등에 있었던 차별을 시정하겠다는 것이다. 또한 고령자 친화 업무의 경우 별도 정년(65세)을 보장하도록 했고, 신규 채용 역시 55세 전후부터 가능하도록 합리성을 마련하도록 했다.

셋째, 공공부문 정규직 전환 과정에서 노사 및 이해당사자의 의견수렴과 절차적 소통 과정을 밟도록 했다. 그간 비정규직 문제를 사측이 주도했다면, 이제는 전환심의위원회 운영 시 노동조합 추천을 받도록 하는 등 전환 대상 당사자나 노동조합 의견이 반영될 수 있도록 한 것이다.

초심을 잃은 정규직 전환 정책
그러나 공공부문 비정규직 정규직 전환 과정은 몇 가지 문제점들과 더불어 보완과 개선 필요성이 제시되고 있다. △법률적 과제(공무직 법제화, 공운위법 개선 등), △제도적 과제(정원·예산 문제, 표준인사관리규정, 자회사 모델 등), △정부 규정·지침 과제(전환심의위원회, 노사·전문가협의체, 표준인사관리·임금모델 등) 등이 그것이다.

[그림] 공공부문 비정규직 정규직 전환 추진 실적: 전환인원

< 출처 : 공공부문 비정규직 대책 실무TF 확대 회의 자료(2018.3.21) >

공공부문 정규직 전환 실적을 살펴봤을 때 괄목할만한 성과를 보이고 있는 것으로 평가할 수 있으나, 각 부처별・고용형태별로 상당한 격차를 보이고 있는 것도 사실이다. 특히 파견용역의 경우 전반적으로 기간제에 비해 전환 실적이 낮은 가운데 지자체(10.7%), 지방공기업(15.2%), 교육기관(17.3%)의 전환 실적이 상대적으로 낮다. 파견・용역 중에서는 시설청소원, 시설관리원, 경비원 등 업무가 다수를 차지하고 있다.

이 와중 △전환 예외 대상 △자회사 설립 △임금 체계 등 간접고용 비정규직 전환을 둘러싼 쟁점이 노사간 협의 과정에서 갈등으로 남아 있다. 이를테면 ‘전환 예외 대상 비정규직은 과연 상시・지속 업무가 아닌 일시・간헐적 업무를 수행하고 있는가?’라는 의문이 제기될 수 있는 것이다.

또한 정부가 가이드라인에서 제시한 ‘생명・안전 업무 직접고용 원칙’은 실제 기관에 적용되는 과정에서 생명・안전 업무가 아닌 업무는 자회사 설립을 통한 고용이 우선이라는 식으로 확대 해석되고 있다. 이는 자회사 설립이 남용되는 문제점을 남겼으며, 대표적으로 국토부(공항공사, 발전사, 코레일), 해수부(항만공사), 노동부(잡월드), 교육부 산하 기관(병원)에서 자회사 설립을 결정했거나 검토하고 있다. 또한 자회사 설립 원칙과 기준이 자의적일 수 있어 향후 무분별한 자회사 설립에 따른 노사 갈등이 나타날 수 있다.

공공고용공단 설립 검토 : 공공부문 새로운 고용 모델 고민
즉, 현재의 공공부문 비정규직 정규직 전환 과정은 핵심적으로 몇 가지 풀어야할 과제를 안겨 주고 있다. “전환 예외 비정규직은 과연 상시지속 업무가 아닌 일시·간헐적 업무를 수행하고 있는 것인가?” “공공부문 정규직화가 직접고용이 아닌 자회사 설립을 통한 방식으로 진행·검토 되고 있는 상황은 어떻게 볼 것인가?” “현재처럼 정규직 전환 과정에서 통일적 합리적 임금체계를 수립하지 않고 개별적으로 인사제도가 수립될 경우, 향후 동일가치노동·동일임금 문제는 어떻게 실현할 것인가?” 등이다.

이와 같은 문제를 해결하기 위해서는 공공부문 고용의 새로운 모델을 고민할 필요가 있다. 이는 비정규직의 고용안정과 차별개선이라는 원칙에서 검토되어야 할 것이다. 첫째, 공공부문 비정규직은 직접고용을 원칙으로 하되 예외적으로 불가피한 경우 (자회사가 아닌) 지역별 공공고용공단 설립을 통해 고용구조 전환을 모색하는 것이다. 공공고용공단은 지역별·권역별로 지방공기업 형태로 투자기관(공단)을 설립·운영하는 것을 의미한다.

둘째, 공공고용공단 설립은 현재의 공공부문 미전환 비정규직 직종을 추가적으로 고용안정성과 동일가치노동 동일임금 실현이 가능한 고용모델을 추구한다. 예를 들어 문재인 국정과제에 요양·보육의 돌봄 서비스의 공공성을 위한 방안으로 모색된 사회서비스공단과 비슷한 취지다. 다만, 공공고용공단은 기존 공공부문 미전환 비정규직 업무 이외에도 여타 공공기관의 공공형 파견 업무를 대행할 수 있도록 하여 기관의 규모의 경제도 실현할 수 있을 것이다.

셋째, 공공고용공단을 통해 기존 공공부문 간접고용 비정규직의 전환만이 아니라, 준공공부문 성격을 갖고 있는 대학 청소·경비 등 비정규직 업무나 민간부문(은행, 아파트 경비·청소) 비정규직의 정규직 전환 방식(기초구별 평균 956명 수준)까지 확대 강화하는 것을 모색하는 것이다. 이는 공공부문, 또는 공공성 영역을 확장함으로써 더욱 풍부한 공적 가치의 실현을 도모하는 것이기도 하다.