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노동조합은 정당과 어떻게 만나야할까

정혜윤_한국노총중앙연구원 연구위원

등록일 2021년09월29일 18시57분 트위터로 보내기 싸이월드 공감 네이버 밴드 공유

 

Ⅰ. 멀고도 가까운 노동계와 정당

 

특정 정당에 대한 호불호나 지지 여부를 떠나 조직된 노동자의 크고 작은 단위부터, 미조직 노동자나 다양한 형태로 노동을 제공하는 시민들까지 의원실과 정당을 찾는 경우는 빈번하다. 이유는 명확하다. 국회에서 정당들이 노동자의 이해를 관철시킬 수 있는 입법과 예산이라는 막강한 권한을 행사할 수 있기 때문이다.

 

현대 민주주의에서 정치란 자본주의에서 필연적으로 발생하는 노사 간 분배를 비롯한 불평등 문제와 같은 주요 갈등 해결을 제도화하는 것이다. 지난 200년간 노동운동이 정치에 참여하고 권력을 추구했기에 일하는 사람들 삶의 여러 갈등이 제대로 다뤄지고 개선될 수 있었다. 결국 불평등 문제를 제대로 다루는지가 노동운동이 정치를 다루는 실력이자 그 나라 민주주의의 수준이기도 하다.

 

현실적 필요에도 불구하고 한국에는 노동조합이 국회나 정당과 어떻게 만나야 하는지, 노동계의 요구가 투입되고 반영되는 방안이 어떠해야 하는지 대해서는 잘 알려지지 않았다. 참고할 수 있는 노동정책의 결정 과정을 다룬 연구도 많지 않다.

 

문제에 관한 정확한 정보가 없을 때 전문가를 활용한 대표적인 방법의 하나로 델파이조사(Delphi Research)방법이 유용하다. 델파이조사는 양적 연구만으로 접근하기 어려운 문제에 대해 전문가의 지식과 경험을 통해 가장 근사치의 예측값을 도출하는 연구 방법이다. 본고는 전문가 40인을 대상으로 2021년 6월 12일부터 7월8일까지 실시한 설문조사의 일부 결과1)를 활용해 노동조합과 정당과 어떻게 만나야 되는지 알아본다.

 

 

Ⅱ. 노동조합의 영향력은 언제 어떻게 투입되어야 효과적일까

 

1. 국회의 입법과정

 

국회의 입법 과정을 확인하면 위의 <표 1>과 같이 크게 법안의 발의, 심사(상임위원회 심사, 법제사법위원회 심사), 의결, 공포의 4가지 과정으로 이루어진다. 그렇다면 이 과정 중 노동조합은 언제 영향력을 투입하는 것이 가장 효과적일까.

 

출처: 국회 홈페이지(https://www.assembly.go.kr/views/cms/assm/assemact/legislation/legislation03.jsp) 에 나온 내용을 본 이슈페이퍼 설명을 위해 최대한 생략-축소하여 재구성함.

 

전문가들에게 입법 과정에서 노동조합의 정책적 영향력을 최대화하기 위해, 노동조합의 영향력이 투입되어야 하는 가장 효과적인 시기와 그 이유를 조사했고, <표 1>의 결과를 도출했다. 1순위로 55%의 전문가가 선택한 답변은 ‘국회의원이 입법 발의하기 이전’이다. 다음으로 중요하다고 선택한 과정은 ‘입법 발의 이후 법안 소위원회 심사과정’이었다. 이어 ‘상임위원회 심사과정’과 ‘법제사법위원회(이하 ’법사위‘) 심사과정’이라고 응답한 경우도 있었으며 ‘본회의 심사과정’이라고 답변한 경우는 2순위 중에도 1건밖에 되지 않는 것으로 나타났다.

 

그 이유를 살펴보면 “모든 시작은 ‘법안 발의’이다”, “법안 논의의 선결 조건은 발의이므로 개별 의원실과의 소통 혹은 입법 제안 발표 등의 노력 강화가 절실”하며, “노동조합의 영향력을 극대화하기 이전 노조의 일상적 활동을 통해 사회적 영향력 극대화가 절대적으로 필요”하고, “특히 노동 관련 입법은 기획 단계에서부터 특정 국회의원과의 협업이 효과적이다” 등으로 조사되었다. 발의란 노동조합이 자신의 요구를 사회적으로 환기시키고 국회를 통해 의제화하는 첫 단계로, 정책 실현의 출발점이라는 점을 알 수 있다.

 

다음으로 가장 중요하다고 조사된 과정은 ‘법안 소위’ 로 상당수의 전문가들은 그 중요성을 강조했다. “‘상임위 법안 소위’에서 법안의 내용을 사전 협의해 조정할 수 있으며 방향성을 제시할 수 있다”, “소위에서 담당 부처와 구체적으로 쟁점 등과 예산 등을 논의하는 과정이 이루어진다”, “소위가 법안 발의 이후 가장 중요한 과정”인 이유는 “여야 간 합의가 이루어지며 ‘법안의 통과 여부’가 사실상 결정되기 때문”이라는 결과를 얻을 수 있었다.

 

환경노동위원회의 경우 법안을 다루는 소위원회는 환경법안 심사소위원회와 고용노동법안 심사소위원회 두 곳으로 이루어져 있다. 특히 노동계의 현안과 쟁점이 집중되는 장소는 국회의원 10인 내외로 구성된 고용노동법안 심사소위원회로, 해당 소속 국회의원들과의 소통과 협의가 중요하다는 점을 알 수 있다.

 

이외에 법안 심사 과정인 ‘상임위 전체회의’나 ‘법사위’의 경우 “입법을 통과시키거나 내용은 만들 수는 없으나 저지하는 데에는 관여할 수 있다”는 결과도 확인할 수 있었다. 유사한 맥락에서 한 전문가는 “2명 이상의 법사위 위원들이 해당 법안의 통과를 적어도 공개적으로 반대하지 않도록 사전에 정리하는 것이 관건”이라고 밝히기도 했다. 반면 본회의 과정을 그리 중요하게 보지 않은 이유에 대해 “아주 예외적인 사례를 제외하고는 대부분 본회의에서 법안 통과 여부는 큰 의미가 없다”는 것으로 조사되었다.

 

 

이어 국회 원내정당 구성원 중 누구와 상시·비상시 회의체나 간담회가 있어야 가장 효과적인지와 그 이유를 조사했고 <표 3>의 결과가 도출되었다. 1순위로 45%가 선택한 답변은 ‘원내대표 및 정책위원회 의장단 등 원내지도부’였다. 그 이유에 대해 “한국 정당의 의사정책 과정의 특성상 결정권자인 원내대표와 정책위원회의 영향력이 높으며”, “여야 간 쟁점이 큰 법안은 원내대표실이나 정책위의장실의 입장에 따라 그 통과 여부가 결정”되는데 특히 “노동계 법안은 심한 갈등을 내포한 정책이 많아 원내대표와 정책위원회가 결단을 내리고 정책을 만드는 경우가 많다”는 결과를 확인할 수 있었다.

 

다음으로 많은 전문가들이 선택한 답변은 ‘관련 상임위원장이나 소위 간사를 맡은 국회의원’이었는데 그 이유는 “의제 설정 능력은 상임위원장과 간사에게 집중되었고, 결국 이들이 정책위원회에 참여하고 있으므로”, “법안 심사 안건 선정에 있어 여야 간사 간 협의를 통해 법안 심사 목록의 선정과 합의가 우선”이라는 결과를 얻을 수 있었다.

 

‘관련 상임위나 소위에 소속된 국회의원’이 중요하다고 1순위로 대답한 경우도 17.5%, 2순위는 22.5%에 이르렀으며, ‘이들을 정책적으로 보좌하는 보좌관이나 비서진 등의 실무진’도 2순위로 중요하다고 생각하는 비율도 17.5%에 이르렀다. ‘노조에 친화적이거나 상대적으로 진보적인 국회의원’을 첫 번째로 꼽은 경우는 7.5%, ‘노조 출신 국회의원’의 역할이 중요하다고 2순위로 응답한 경우는 7.5%였다.

 

반면 법사위 위원장이나 법사위 소속 국회의원이라는 결과는 나오지 않았다. 최근 법사위원장을 여당이 맡을 것인지 아닌지 문제가 논쟁이 되기도 했지만, 통상 입법 과정에서 더 적극적으로 영향력을 발휘할 수 있는 능력은 정책지도부 또는 관련 상임위 및 소위에 소속된 의원 및 간사의 비중이 훨씬 높다는 점을 알 수 있다.

 

 

종합하면 노동조합이 법안을 만들고 관여하는 적극적 과정이 법안 발의와 소위 심사과정이라면, 상임위와 법사위 과정은 이를 저지하거나 일부 수정할 수 있는 소극적인 영향력을 발휘할 수 있다는 점을 알 수 있다. 즉 노동조합이 원하는 정책요구가 있을 경우 법안 발의 및 소위 심사과정에 일차적으로 관여하는 것이 중요하며, 이후 과정에서는 ‘공개적 반대’가 나오지 않도록 사전 조율하는 과정이 필요하다는 점을 알 수 있다.

 

2. 노동조합의 정치활동
 

정당의 정책 결정 과정에서 노동조합이 영향력 행사를 위해 중요한 방식과 능력은 무엇인지 조사해 <표 4>의 결과를 도출했다.

 

1순위로 80%의 압도적 비율로 답변한 항목은 ‘다수유권자들의 관심 사항으로 만드는 이슈화(혹은 의제화)능력’이었으며, 2순위로 ‘정책을 입법 사항으로 만들거나 의제화하는 전문성’(52.5%)을 꼽았다. 상술한 입법과정에 대한 조사 결과와 연결한다면 결국 노동조합이 정책을 ‘다수유권자들의 관심 사항으로 이슈화’하고 이를 의제화해, 입법 사항으로 만드는 전문성을 갖추어 발의하는 과정이 중요하다는 점을 알 수 있다.

 

‘노동조합의 조직 내부의 의견이나 요구를 공통된 이슈로 통합하는 능력’도 다음으로 높게 조사되었다. 단위 노조나 산별연맹(노조)에 따라 산발적으로 민원을 제기하는 것이 아니라 노조 내에서 먼저 공통의 이슈로 만들어 정당과 만나는 것이 중요하다는 점을 알 수 있다.

 

반면 정당의 정책결정에 노동조합이 영향력을 행사하기 위해 중요한 방식으로 ‘천막 농성이나 파업 등의 사회적으로 압력을 행사하는 조직 동원 능력’은 2순위에서도 7.5%의 응답자가 답변해 응답률이 그리 높지 않았다. 노동조합이 그간 국회 및 정당을 상대하며 가장 익숙하게 생각했던 ‘압력행사의 방식’이 실제 정책을 관철시키는 데 반드시 효과적이지는 않을 수 있다는 점을 시사한다.

 

 

사안에 따라 관성화된 방식보다 세밀한 입법전략이 필요할 것이다. 법안에 따라 해당 이슈를 공공의 의제로 만들어 시민들의 폭넓은 여론 형성에 이바지할 수 있는 방법에 대한 고민이 요구된다.

 

현재 한국노총을 비롯한 노동조합의 후원 방식으로 어떤 활동이 가장 필요하다고 보는지를 조사했고 <표 5>의 결과를 도출했다.

 

해당 질문에 대해 1순위로 84.2%의 응답자가 ‘가능한 많은 조합원의 정당 가입’, 2순위로 51.4%가 ‘친노조 성향 의원 또는 정당에 정치후원금을 제공하는 것’으로 조사 결과가 도출되었다. 정당을 지속해서 지지하고 나아가 당 내부에서 영향력을 발휘하려면 당원 가입을 해야 하고, 정치후원금을 제공하는 것이 가장 중요하다고 볼 수 있는 것이다. 다음으로 ‘지도부의 정당지지 및 연대선언(24.3%)’과 ‘선거지원을 위한 인력동원(13.5%)’으로 조사되었다.

 

즉 노동조합이 정당 내에서 영향력을 극대화하기 위해서는 일상적으로 정당 가입을 통한 정당 가입과 후원 활동이 일차적으로 중요하며, 다음으로 선거라는 비일상적인 시기에 연대선언이나 선거운동 등의 활동이 중요하다는 점을 알 수 있다.

 

그간 한국노총을 비롯한 한국의 노동조합들은 특히 선거 시기에 영향력을 투입하기 위한 정치활동에 집중해왔는데, 보다 노동의 요구를 진전시키기 위해 당 가입과 후원이라는 일상 활동이 확대될 필요가 있다는 점을 시사한다.

 

 

마지막으로 현재 노동조합이 정치활동을 어렵게 하는 안팎의 장애물 중 개선이 시급한 부분을 알아보았으며 <표 6>의 결과를 도출했다. 1위는 ‘노동조합 내 합의된 의견을 만들거나 정치적 의사결정에 일관성을 부여하지 못하는 리더십 체계(33.3%)’였으며, 2순위로 가장 높은 응답률을 보인 경우는 ‘조합원 및 노동조합 활동가들의 정치 불신 및 반(反)정치주의(30.8%)’였다.

 

노동조합이 정치활동을 효과적으로 하기 위해서는 내부에서 합의된 의견을 만들고 정치적 의사결정에 일관성을 부여하는 것이 가장 필요하다는 점을 알 수 있다. 아울러 이에 못지않게 ‘조합원 및 노동조합 활동가들의 반정치주의’를 극복해야 할 필요성도 높다는 점을 확인할 수 있었다.

 

다음으로 ‘조합원과 노동조합의 자유로운 선거운동과 정치활동을 가로막는 공직선거법’과 ‘노동조합 등 단체의 정치자금 기부를 금지하는 정치자금법’을 개선해야한다는 응답도 비교적 높은 비율을 보였다. 현실적으로 노동조합과 조합원의 자유로운 정치활동을 가로막는 공직선거법과 정치자금법 등 관련 법 개정이 이루어져야 노동조합의 보다 자유로운 정치활동이 가능할 것이다.

 

그밖에 ‘노동조합 간부들의 비(非)조직적 공직후보자 진출 방식’이 장애물이 된다고 1순위와 2순위로 선택한 경우도 10% 이상 존재했다. 정당과 국회 안팎의 전문가들은 노조 출신 의원들이 현재처럼 비조직적으로 진출하면 실제 노동의 이해가 반영되는 데 그리 효과적이지 못하다는 점을 지적하고 있다.

 

그 이유에 대해 “노조 출신 국회의원은 조심해야 하는 존재일 수 있다고 지적”하며 “처음에는 노동 정체성을 강하게 가지고 정치를 시작하지만, 어느 순간 더 큰 꿈을 꾸게 되면서 노동은 그들에게 벗어나야 할 족쇄가 되어, 오히려 ‘나도 노동운동 해봐서 아는데’라며 누구보다 노동계를 가혹하게 대하기도 한다”라고 조사되었다.

 

아울러 “아예 환노위를 지망하지도 않거나 노동계를 그저 자기 정치의 발판으로 이용하는 경우도 많다”라며 “노동조합 출신이 선출직 공직자에 나가 의정활동을 하는 것은 중요하긴 하지만 그들을 계속 주시해야 한다”는 것으로 조사되었다.

 

 

현재 한국의 주요 3당에는 양대 노총 출신들이 국회에 진출해있다. 그런데 조직 간 정도의 차이는 있지만, 어느 총연맹도 정확히 특정 후보를 결의하고 선택해 <조직 내 후보>로서 정당에 진출시키고 있지 못하다. 그보다 노동조합 간부들이 개인적으로 정당 간 비공식적 연계를 통해 공직 후보로 진출하고 있다. 추후 보다 노동의 요구를 효과적으로 투입하고 산출하려면 보다 조직적인 공직후보 선출방법에 대한 고민이 필요할 것이다.

 

 

Ⅲ. 노동조합의 과제

 

노동조합은 그간 다양한 정책요구를 가지고 국회와 정당을 만나왔다. 특히 지금 같은 선거 시기가 되면 총연맹뿐 아니라 규모가 있는 산별연맹(노조)이나 단위 노조들이 다양한 정책을 정당이나 후보자들이 수용할 수 있도록 요구를 정리해왔다. 그런데 한 전문가는 “법안이 발의만 되고 추진이 안 되는 것은 입법전략이 없기 때문이다. 발의가 목표가 되어서는 안 된다”라고 밝히기도 했다. 노동조합이 단순히 여러 요구를 주장하는 데 그쳐서는 대다수 노동하는 시민들의 삶을 더 낫게 만들기 어렵다는 점에서 주목할 만한 내용이다.

 

노동조합이 정책요구를 현실화시키기 위한 과제는 다음과 같이 정리할 수 있겠다.

 

첫째, 법안을 통과시켜 실제 정책이 되게 하려면 노동조합은 입법전략을 가지고 임해야 한다. 우선 법안이 발의되기 위해 노동조합 스스로 민원을 넘어서 내부에서 의견을 정리하고 통합해 공적 이슈가 되도록 사회적 의제로 만들 수 있어야 한다.

 

다음으로 법안의 실제 내용이 결정될 때 법안 소위 소속 국회의원 또는 해당 간사의 영향력이 절대적이다. 이들과 긴밀한 협의는 물론, 노조 출신을 국회로 진출시킬 경우 해당 상임위의 법안 소위, 가령 노동계에 현안을 직접적으로 다루는 환노위 고용노동소위에 위원이 되도록 의원과 정당에 요구하는 것도 의미가 있겠다.

 

상임위와 법사위 과정에서는 요구한 입법안이 막히지 않도록 반대의견을 가진 의원들을 사전에 조율하는 과정에도 노동조합의 관여가 필요하다. 나아가 노동조합과 정당 간 일상적이고 정례화된 헝태로 원내지도부 및 해당 소위 간사, 이들을 보좌하는 보좌관 및 비서관과 중요한 과정 중 하나일 것이다.

 

둘째, 노동운동이 정치에 참여하고 권력을 추구해 일하는 사람들 삶의 여러 갈등이 제대로 다뤄지고 개선되려면 선거 때 지지 선언이나 선거운동뿐 아니라, 일상적으로 정당에 가입하고 후원금을 제공하는 활동이 일차적으로 중요하다고 할 수 있겠다. 또한 노동조합 스스로 내부에서 일관성 없는 의사결정이나 리더십 체계를 극복하는 것도 중요하다. 아울러 조합원의 정치 불신을 극복하고 보다 노동계의 정치참여가 노동의 이해를 대변하려면, 현재 노조 출신의 비조직적 국회 입성에 대한 고민이 필요할 것이다.

 

민주화 34년, 양대 노총의 조합원 숫자만 200만이 넘어서며 그 규모가 결코 작다고 할 수 없다. 노동조합이 규모가 커지고 대표하는 이들이 다양해질수록 개별적 민원처리를 벗어나 대다수 노동하는 시민을 위한 사회적 역할을 요구받는 것은 당연하다. 노동조합이 사회적 책임을 다하기 위해서는 국회의 입법과정과 정당 시스템을 잘 이해하고 활용하는 길이 그 출발점이 될 것이다.

 

<미주>

 

1) 해당 연구방법의 보다 자세한 설명과 과정 및 절차, 40인 전문가리스트 및 설문지는 2021년 한국노총 중앙연구원 정책보고서『주요 정당의 노동정책 수렴도 및 참여구조 비교 분석』(정혜윤·송태수) 연구보고서 및 10월 15일 열리는 보고서 토론회 자료집에 수록될 예정이다.

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