하승수 비례민주주의연대 공동대표

작년 12월 27일 국회 본회의에서 공직선거법 개정안이 통과됐다. 그 내용을 보면, 준연동형 비례대표제를 도입하는 것과 만18세로 선거권 연령을 낮추는 것이 핵심이다.

국회를 통과한 ‘준연동형’ 비례대표제는 애초에 논의되던 ‘연동형 비례대표제’에 비해 많이 후퇴한 것이다. ‘연동형 비례대표제’는 국회의원 선거에서 지역구 투표보다는 정당투표에 초점을 둔 선거제도이다.

유권자가 1인 2표(지역구 후보 1표, 정당투표 1표)를 던졌을 때, 우선 정당투표에서 각 정당이 얻은 득표율부터 우선 계산하는 선거제도라고 생각하면 된다. 가령 A당이 정당투표에서 20%의 정당지지를 받았다면, 300명의 20%에 해당하는 60석을 배분받는 것이다.

그리고 그 다음에 A당의 지역구 당선자 숫자를 확인한다. 만약 A당의 지역구 당선자 숫자가 40명이라면, 배분받은 60석에서 지역구 당선자 40명을 뺀 20명을 비례대표로 채우는 것이 ‘연동형 비례대표제’이다. 만약 A당의 지역구 당선자가 20명뿐이라면, 40명이 A당의 비례대표 국회의원이 된다.

그런데 준연동형은 반쪽짜리 연동형이라고 생각하면 된다.

앞서 든 예에서, A당이 정당득표율에 따라 배분받아야 할 의석에서 지역구 당선자를 뺀 숫자의 50%만 보장하는 것이 ‘준연동형’이다.

가령 A당이 배분받은 것이 60석이고 지역구 당선자가 20명이라면, ‘연동형’일 때에는 40명이 비례대표로 들어갈 수 있어야 하지만, ‘준연동형’에서는 40명의 절반인 20명만 들어가는 것이다.

승자독식 선거제도에 균열

이렇게 준연동형이 탄생한 이유는 거대정당의 반발 때문에 온전한 연동형을 도입할 수 없었기 때문이다.

게다가 마지막에 민주당의 요구에 의해 준연동형 개념은 47석의 비례대표 의석 중에서 30석에 한해서만 적용되는 것으로 상한선(캡)까지 씌워진 상태이다. 그래서 누더기 입법이라는 비판도 제기된다.

그러나 비록 반쪽짜리이지만, ‘연동형’이라는 개념이 논의되고 부분적으로 도입된 것만으로도 성과가 있다는 의견들도 있다. 특히 1987년 이후 큰 틀에서는 변화가 없었던 승자독식의 선거제도에 균열이 생겼다는 것이다.

실제로 ‘준연동형’이 되면서 기득권의 반발도 거세다. 자유한국당이 ‘비례자유한국당’ 창당 움직임에 나선 것도 기득권을 지키기 위한 움직임이다. 그러나 중앙선거관리위원회가 유사명칭 금지조항을 근거로 제동을 거는 등 실제 창당은 쉽지 않을 것이다.

만약 비례용 위장정당이 등장하지 않는다면, 소수정당이 상당히 많은 비례의석을 차지할 가능성이 높다. 준연동형이 적용되는 30석의 경우에 대해서는 거대양당이 의석을 거의 못 가져갈 가능성이 높고, 보수든 진보든 소수정당들이 더 많은 의석을 차지하게 될 것이다.

이렇게 되면 한국 정치에서 다당제가 제도적으로 정착이 되는 결과가 만들어질 수 있다. 그리고 이 다당제는 여러 가지 긍정적인 효과를 낳을 것이다. 노동자, 세입자, 여성, 청년, 소수자들의 국회진출이 쉬워진다. 정당들이 정당투표를 얻기 위해서 다양한 후보들을 공천하게 되기 때문이다.

또한 무엇보다 중요한 것이, 정당의 정책경쟁이 중요해진다. 기존에는 지역구에서 당선자를 많이 내는 것이 선거에서 이기는 길이었으므로, 정책이 가지는 중요성이 떨어졌다. 그러나 ‘준연동형 비례대표제’가 되면, 정당득표율에 따라 좌우되는 의석이 많아진다. 그렇게 되면 자연스럽게 정책이 중요해지게 된다. 그리고 유권자들도 ‘내 삶에 도움이 되는 정책을 내세운 정당이 어디인지’를 기준으로 투표를 하게 되므로, 정책선거가 가능해지는 것이다. 복지, 일자리, 부동산, 교육, 미세먼지, 기후변화 등 유권자들의 삶에 영향을 미치는 의제들이 선거의 중심이슈가 될 가능성이 열리는 것이다.

준연동형 비례대표제는 1회용 제도

물론 우려도 있다. 각 정당이 비례대표 공천을 어떻게 하느냐 부터가 문제이다. 이번에 통과된 공직선거법에 따르면 정당의 비례대표 후보는 반드시 당원, 대의원 등으로 구성되는 선거인단에서 민주적으로 선출하게 되어 있다. 이 규정의 취지가 잘 살려진다면, 유권자들이 가지고 있는 비례대표 공천에 대한 불신도 줄어들 수 있을 것이다.

그리고 4.15 총선이 끝나면 다시 선거제도 개혁을 해야 한다. 이번에 도입된 ‘준연동형 비례대표제’는 여러 가지 문제가 많기 때문에 계속 사용할 수 있는 제도가 아니다. 1회용 제도일 수밖에 없는 한계가 있는 것이다. 따라서 더 나은 선거제도를 만들기 위해서는 곧바로 개혁논의가 다시 시작되어야 한다. 총선을 전후해서 다시 이슈가 될 수 있는 헌법 개정 문제와 맞물려서도 논의가 가능할 것이다.

앞으로 선거제도 개혁을 한다면, 방향은 2가지가 있을 수 있다. 하나는, 지역구 선거를 하면서 전체 의석을 정당득표율대로 배분하는 ‘연동형 비례대표제’ 방식을 고집하는 것이다. 그런데 이 방식을 제대로 하려면 국회의원 특권을 폐지하면서 국회의석을 현재 300석에서 360석 정도로는 늘려야 한다. 그래야 지역구 253석 외에 비례대표를 100석 이상 확보해서 제대로 된 비례대표제를 할 수 있다. 이번에 누더기 입법이 된 이유 중에 하나는 300석으로 국회의석을 고정하다보니 비례대표 의석이 47석밖에 나오지 않았기 때문이다.

두 번째 방향은 아예 지역구 선거를 없애고, 순수 ‘정당명부식 비례대표제’를 하는 것이다. 스웨덴, 덴마크, 네덜란드 등이 택하고 있는 방식이다. 국회의원은 국가의 일을 해야 하는데, 반드시 지역구 선거를 할 필요는 없다. 만약 지역대표성이 필요하다면, 17개 시·도별로 나눠서 권역별 비례대표제를 하는 방법도 있다. 그리고 소수정당을 위해 전국단위에서 보정의석을 두고, 전국정당득표율과 의석비율을 맞추는 방법도 있다.

덴마크, 스웨덴은 그렇게 하고 있다. 가령 덴마크는 전국을 10개 권역으로 나눠서 권역별 비례대표제로 135명의 국회의원을 뽑고, 40명의 보정의석은 전국단위 정당득표율과 의석비율을 맞추는데 사용한다. 이렇게 하기 때문에 덴마크의 정당들은 정당득표율을 높이기 위해 치열하게 정책경쟁을 할 수밖에 없다. 세계에서 가장 행복한 국가라는 덴마크 정치의 비밀은 여기에 있는 것이다.

한편 이번 선거법 개정에서 매우 중요한 부분이 만18세 선거권 연령이다. OECD국가 중에 우리나라만이 유일하게 만19세로 선거권연령을 규정하고 있었던 상황이기 때문이다. 그래서 늦었지만 이번에 만18세로 선거권 연령이 낮춰진 것은 다행스러운 일이다.

선거권연령이 낮춰짐에 따라 50만 명의 청년들이 올해 총선에서 선거권을 얻게 되었다. 그 중에는 일부 고등학생들도 있지만, 전체적으로 보면 오히려 고등학교 졸업자들이 더 많다. 그동안에는 매년 고등학교를 졸업하는 청년들이 투표권을 가지려면 대체로 생일이 지나야 했다. 그래야 만19세가 되기 때문이다.

그런데 대한민국의 주요선거는 모두 상반기에 치러진다. 국회의원 선거는 4월, 지방선거는 6월이다. 그리고 대통령 선거도 탄핵으로 인한 보궐선거로 치러졌기 때문에, 앞으로는 3월로 선거시기가 당겨지게 되었다. 고등학교를 졸업하고도 생일이 빠르지 않으면 첫 번째 선거에서 투표권을 행사할 수 없었다. 그러나 이제는 만18세로 선거권연령이 낮춰짐에 따라 이런 문제는 해소되었다.

다만 선거권연령을 낮추는 것만으로는 부족하다. 현재 만25세로 되어 있는 피선거권 연령도 너무 높으므로 만18세로 낮춰야 한다. 유럽의 오스트리아, 핀란드 등에서 30대 총리가 등장할 수 있는 이유 중에 하나는 선거권, 피선거권 연령이 낮아서 일찍부터 정치에 직접 참여할 수 있기 때문이다. 이렇게 청년들의 정치참여가 확대될수록 청년들의 삶의 문제를 해결하기도 쉬워질 것이다.

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