Ⅰ. 들어가며
2025년 2월 23일 독일 연방의회 선거가 끝나고 난 후 70여일이 지난 5월 9일 기민당(CDU/CSU)과 사민당(SPD)은 최종적으로 연립정부 구성안을 합의함으로써 흑적 연정(Schwarz-rote Koalition)’이 본격적으로 시작되었다. 우크라이나 전쟁, 트럼프 대통령의 미국 제일주의로 인해 유럽 전역에서 경제적 불확실성과 혼란이 가중되고 있다. 또한 노동시장 이중구조화, 기후위기 대응, 산업전환이 동시다발적으로 진행되는 상황에서 독일의 정치 구도 변화는 유럽연합 전체의 정치지형에 중요한 영향을 미칠 것으로 보인다.
지난 4월 9일 중도 진보와 보수를 대변하는 두 정치세력이 합의한 2025년 연정합의서(2025 Koalitionsvertrag)는 독일 사회경제 및 정치 관련 주요 이슈를 모두 다루고 있는데, 노동시장, 고용, 일자리, 노사관계 및 사회보장 등 노동자 삶과 직간접적으로 연관되어 있는 의제들도 다수 포함하고 있다. 연정합의서의 내용은 연방선거에서 양 진영간 상당한 쟁점을 보였던 의제들을 포함하여 주요 정책에 대한 연립정부의 타협안을 담고 있기 때문에, 이후 흑적 연정의 집권 방향과 핵심정책들을 유추할 수 있는 중요한 자료로 평가받는다.
이러한 상황에서 독일 노동조합은 사용자와 마찬가지로 노동자의 권익과 이해를 대변하기 위해 연방선거에 주요 요구안을 제출하고 이를 최대한 관철시키기 위해서 노력한 만큼, 이번 연립정부의 연정합의서가 결정되는 과정에도 다양한 통로를 통해서 상당한 영향력을 행사한 것으로 알려져 있다. 그리고 이번 기민당과 사민당 흑적연정의 합의서에 담긴 정책내용은 우리에게도 시사하는 바가 크다. 주․객관적 조건과 전후 맥락이 약간 상이하지만, 전임 정부가 공식적 임기를 마치지 못하고 전국적 선거를 통해 새로운 정부를 구성하였다는 사실, 그리고 사상유래 없는 경제침체기를 겪고 있으면서 극우 정치세력의 준동으로 인해 정치지형이 요동치고 있다는 측면 등 현재의 정치․경제적 배경에 있어 유사점이 많다. 이러한 시대적 도전으로 인해 독일 노동조합 또한 우리와 마찬가지로 경제회복과 사회통합을 동시에 달성할 수 있는 국가정책 방안에 대한 요구를 강하게 제시하고 있다.
이런 문제의식에 따라 본 보고서는 노동조합과 일하는 사람의 시각에서 이번 연정합의서에 담긴 주요 고용노동정책 내용을 분석하고 이를 통해 독일 중도 좌우 정치진영을 대표하는 흑적 연정의 향후 정책 방향을 전망해보고자 한다. 그리고 이를 바탕으로 유사한 정치경제환경에 처해 있는 우리나라에 시사하는 정책적 함의를 간략히 제시하려 한다.
Ⅱ. 기민당/사민당 연립정부에 대한 노동조합의 입장과 핵심요구
독일노동조합총연맹(DGB)을 포함한 독일 주요 노동조합들은 2025년 연방의회 선거 결과와 그에 따른 연립정부 구성 과정을 주의 깊게 관찰하고, 새로운 정부가 노동자의 권익을 보호하고 사회경제의 공정한 전환을 실현할 수 있는 정책을 추진할 것을 강력히 요구하였다.
독일노총을 포함한 산하 노동조합들은 지난 4월 9일 체결된 연정합의서에 대해 평가보고서를 발표하면서 다음의 같은 8개 영역에서 보다 구체적인 정책 전환을 요구하였다(DGB 2025d; Einblick 2025). 먼저 공공 및 민간부문 전반에 걸친 국가 주도의 대규모 투자 확대를 제안한다. 인프라(도로, 철도, 통신망 등), 교육, 병원, 디지털화, 에너지전환 등 모든 영역에서 공공투자를 확대해야 한다는 점을 강조한다. 이러한 투자는 단순히 경제성장에 기여하는 것이 아니라, 양질의 일자리 창출과 지역 균형발전, 산업기반 유지를 위한 필수 조건이다. 특히 탄소중립경제를 실현하기 위한 산업재편이 고용 위기를 초래하지 않도록 ‘공정한 전환(Just Transition)’ 원칙에 기반한 대규모 공공투자가 필요하다.
둘째, 임금 격차와 소득 양극화를 줄이기 위해 단체협약(Tarifvertrag) 적용률을 확대하고 저임금 노동자에 대한 법적 보호를 강화한다. 2024년 현재 독일 노동자의 단체협약 적용률은 50% 미만으로 하락하고 있다. 지난 10년 사이 단체협약률이 10% 이상 감소하였다. 공공조달, 정부 보조금, 인증제도 등과 연계하여 단체협약이 적용되는 기업을 우대할 수 있도록 제도적 설계가 필요하다. 현재 일부 주 정부 차원에서 시행하고 있는 ‘단체협약준수법(Tariftreugesetz)’1)을 연방정부 차원으로 확장하고 각 주 정부와 협력 관계를 강화하는 것도 핵심 과제로 제시한다.
셋째, 현행 법정 최저임금을 실질적인 생활임금(Living Wage) 수준으로 인상하고 최저임금위원회의 독립성과 공정성을 강화한다. 최저임금이 단순한 생계유지 수준이 아니라, 문화적·사회적 참여가 가능한 ‘생활임금’ 수준으로 인상되어야 한다. 현행 최저임금위원회의 구조를 개선하고 노동계 및 전문가 참여를 확대하여 사회적 합의 기반을 강화할 필요가 있다.
넷째, 실노동시간 단축에 기여하는 근무시간제도를 도입하고 일-생활 균형에 조응하는 노동시간 유연화를 동시에 추구한다. 주 4일 근무제 및 주 32시간제 시범 도입, 가족 돌봄 시간에 따른 노동시간 조정권 도입 등 ‘유연한 일-생활 균형(flexible work-life balance)’을 요구한다. 노동시간의 연장을 위한 일방적 유연화가 아니라, 시간 주권과 협약 기반의 자율적 노동시간 조정권을 보장하는 것이 핵심적 내용이다.
다섯째, AI, 자동화 등 디지털 전환에 따른 일자리 생태계의 변화로부터 노동자를 보호하고 이에 능동적으로 대응할 수 있는 노동친화적 기술역량을 함양한다. 플랫폼 노동자 보호, 원격근무 규제 정비, AI 도입 시 노사협의 의무화 등 디지털화에 따른 노동시장 분절화를 방지하기 위한 포괄적 노사정 협약이 필요하다.
여섯째, 초고령화와 재정 악화 문제를 해결할 수 있는 사회보장제도의 지속가능성을 확보하고 포용적 사회보험제도를 강화한다. 48% 이상 수준으로 연금지속성 보장, 보편적 돌봄체계 확립, 지역 병원 및 보건소 강화, 장기요양 인력에 대한 처우 개선 등이 핵심적 요구사항이다. 또한 시민수당(Bürgergeld) 2) 제도 개편 시 수급자에 대한 낙인효과를 방지하고 노동시장의 통합과 사회보험 연계를 강화한다.
일곱째, 극우화와 게토화 문제를 해결하기 위해 포용적인 이민정책을 일관성 있게 유지하고 난민과 외국인의 사회통합을 강화할 수 있는 정책을 추진한다. 외국인 전문인력과 숙련노동자의 국내 유입을 촉진하고, 이들의 독일 내 직업능력(자격)을 인정하는 절차를 간소화하고 이들에 대한 노동시장 알선, 소개 및 중개 기능을 강화한다. 난민을 포함한 이주민의 노동시장 참여를 촉진하기 위한 언어교육, 직업훈련, 사회통합 프로그램을 확대해야 한다.
독일노총을 비롯한 노동조합들은 이러한 요구들을 새로운 연립정부 구성을 위해 진행된 기민당과 사민당 협상 초기부터 적극적으로 제기했으며, 다양한 채널을 통해서 흑적 연립정부의 핵심정책에 반영될 수 있도록 노력하였다. 특히 독일노총은 “사회적 시장경제의 실질적 혁신과 포괄적 노동권 보장을 새로운 정부의 책무로 삼아야 한다”고 강조하고, 이를 위해 새로운 연립정부에 법제도, 행정, 정책 전반의 개혁을 요구하였다(DGB 2025c).
Ⅲ. 독일 연정합의서에 근거한 흑적 연립정부의 고용노동정책 전망
이와 같이 기민당과 사민당 연립정부의 고용노동정책은 지난 2025년 4월 9일 양 정치세력이 최종적으로 수용한 연정합의서의 내용에 기반하여 추진될 것으로 보인다. 이 연정합의서는 모든 영역의 정책기조를 포함하고 있는데, 노동, 고용, 일자리와 사회보장 분야에서 노동조합이 요구한 핵심적인 정책에 대한 구체적인 대응조치와 입법 계획을 담고 있다(CDU/CSU & SPD 2025).
먼저 시급 15유로 최저임금 인상 및 향후 생활임금으로의 접근을 공식화하고 있다. 법정 최저임금은 기존의 최저임금위원회(Mindestlohnkommission)를 통해 지속적으로 조정하기로 했다. 흑적 연정은 최저임금 수준이 전체 정규직 근로자의 중위임금의 60%를 반영해야 한다는 기준을 명시함으로써, 실질적으로 생활임금 수준을 달성하기 위한 경로를 명확하게 제시하고 있다. 2026년까지 시간당 15유로 최저임금이 인상될 수 있도록 최저임금위원회의 심의 기준을 강화하기로 했다.
둘째, 임금격차와 노동조건의 차별을 줄이기 위해 단체협약의 기능과 역할을 더욱 강화하기로 했다. 연방조달 및 정부지원사업에서 단체협약의 임금 적용을 의무화하는 "연방단체협약준수법(Bundestariftreuegesetz)"를 제정하기로 했다. 해당 법은 연방 공공조달에서 50,000유로 이상 계약에, 창업기업의 경우 100,000유로 이상부터 적용되며, 중소기업의 편익을 위해 행정 간소화 조치를 병행하기로 했다. 현행 일부 주 정부 차원에서 시행되고 있는 단체협약준수법은 노사 간 공정경쟁을 촉진하고 임금덤핑을 예방하는 제도로 기능할 것으로 기대된다.
셋째, 근무시간제도의 유연화를 촉진하는 동시에, 노동시간 결정에 대한 노동자의 시간 주권을 강화했다. 현행 일일 최대 노동시간 기준을 주간 기준으로 전환할 수 있는 입법 논의를 시작하기로 했다. 신뢰근로시간(Vertrauensarbeitszeit)을 유지하면서 출퇴근 시간 등 전자기록 의무를 중소기업에 대해서는 합리적인 차원에서 단계적으로 적용할 방침이다. 이러한 노동시간의 유연화가 노동자의 시간 결정권을 침해하지 않는 방안도 노사정 사회적 대화를 통해 마련할 계획이다.
넷째, 연장근로 등 초과노동 수당 및 시간제 확대를 위한 세제 인센티브를 도입하였다. 현행 정규 노동시간(34~40시간)을 초과하는 근무에 대한 수당을 비과세로 전환하여 근로 유인을 강화했다. 시간제 노동자의 경우 노동시간을 늘리는 경우 고용주가 제공하는 임금 프리미엄(할증료)에 대해 세제 혜택을 부여하기로 했다. 다만 이러한 세제 인센티브가 장시간 노동으로 남용되는 것을 방지하기 위해 명확한 규제 조항을 포함시키기로 했다.
다섯째, 청년층의 노동시장 진입을 보다 원활하게 하기 위해 직업교육을 포함한 종합적인 교육훈련 지원정책을 강화하기로 했다. 이를 위해 유럽연합의 청년보장제도(Youth Guarantee)3)에 대한 지침에 따라 모든 청년에게 학업과 직업교육을 보장하는 교육권을 국가적 전략으로 추진한다. 연방고용청(BA)과 직업학교, 주정부 간 협업을 통한 조기 직업탐색 프로그램을 확대하고, 청소년 직업청(Jugendberufsagentur)의 역할을 확대하고 일과 학습을 병행하는 이원적 직업훈련제도의 다원화와 유연화를 추진한다.
여섯째, 노동시장의 대표적 취약계층인 여성과 이민자들의 경제활동 참가를 원활하게 하기 위한 다양한 지원조치들을 확대하기로 했다. 여성의 노동시장 진입 장벽을 낮추기 위해 가사노동 및 돌봄영역에 대한 보조금을 지급하고 고용촉진방안을 도입할 예정이다. 또한 저소득 여성을 대상으로 하여 시간제 고용에서 전일제 노동으로 전환할 시 기업과 당사자에게 인센티브를 지급하는 제도를 개발할 것이다. 이민자를 대상으로 한 ‘워크 앤 스테이 플랫폼(Work-and-Stay Platform)’도입으로 본국 직업능력(자격) 인정 절차를 신속히 처리하여 가능한 빠른 시일 내 독일에서 적정 일자리를 찾을 수 있도록 이주 행정절차를 단축시킬 계획이다. 이와 함께 불법 난민의 유입을 줄이고 탈법노동을 방지하기 위한 제도적 감시체계 또한 강화하기로 했다.
일곱째, 디지털 경제의 발전으로 인해 확산되고 있는 플랫폼 노동과 비정형 고용형태를 제도적으로 수용할 수 있는 방안을 마련하기로 했다. 자영업과 피고용인 사이의 경계에 놓여 있는 수많은 프리랜서, 플랫폼 노동자에 대해서 ‘유사 고용(Pseudo-Beschaeftigung)’이라는 법제도적 개념화를 추진한다. 또한 플랫폼 기업에 대해 사용자로서 책임을 부여하고 사회보험 기여의무를 부과할 방안을 마련하기로 했다. SNS 발전으로 인한 원격근무의 확산에 따라 이들의 노동시간 규정을 준수하고 이들의 개인정보 등 데이터를 보호할 수 있는 방안을 마련할 것이다.
마지막으로 이번 연정합의서에서 기민당과 사민당은 노동시장 안정화와 사회적 형평성을 강화하기 위한 이행노동시장정책을 제안하고 있다. 고용 활성화를 위해 적극적 노동시장정책(ALMP)의 실행 주체인 연방고용청(BA) 및 일자리센터(Jobcenter)를 재정비하고, 개별 구직자에 대한 맞춤형 고용지원 및 일자리 중개기능을 강화하기로 했다. 그리고 실업자에게 제공되는 직업훈련, 건강서비스, 심리상담, 재활지원 등을 통합적으로 관리하는 종합서비스센터 모델을 도입하기도 했다. 장기실업자의 빠른 노동시장 진입을 촉진하기 위해 실업급여 일부를 직업교육훈련 비용으로 전환할 수 있는 ‘소극적-적극적-이전(Passiv-Aktiv-Transfer)’4)을 법제화하기로 했다.
Ⅳ. 법정 최저임금 인상 논란과 향후 전망
2025년 독일 연방의회 선거과정에서 법정 최저임금(Mindestlohn)은 주요 쟁점 중 하나였다. 사민당은 최저임금의 실질 구매력 보장을 위해 물가연동 인상 및 독립적인 최저임금위원회(Mindestlohnkommission)의 권한 강화를 주장했다. 녹색당과 좌파당은 이를 넘어서 법정 최저임금 15유로 이상으로 인상하자고 요구했다. 반면 기민당과 자민당은 과도한 국가 개입을 경계하며 최저임금 결정은 현행 독립적 위원회 중심으로 유지되고 운영해야 한다는 입장을 견지했다.5)
이러한 배경 하에서 연정합의서에서 다음과 같은 내용으로 최저임금 관련 합의가 도출되었다. 연정은 최저임금제도의 독립성과 지속가능성을 보장하기 위해 최저임금위원회의 권위를 유지하되, 위원회의 결정 과정에서 생활비 상승률과 저임금계층의 특성을 보다 체계적으로 반영할 방침이다. 아울러 저임금 노동자의 실질소득 보장을 위해 최저임금 결정의 투명성과 예측 가능성을 높이는 제도적 보완책을 마련하고, 단체협약 적용률이 낮은 분야에 대해서는 단체협약 법적 효력을 확장하고 강화하는 장치도 검토할 것이다. 이러한 보호 조치는 노동시장 하부를 구성하는 저임금 취약계층의 사회적 통합을 도모하는 한편, 경제 전반에 중요한 영향을 미치는 임금구조의 안정성과 공정성을 확보하는 데 목적이 있다(CDU/CSU & SPD 2025).
이와 같이 흑적 연정은 법정 최저임금 15유로 인상을 합의했음에도 불구하고 최저임금의 절대적 수준 보다 임금구조의 질적 개선에 대한 조치들을 강조하고 있다. 왜냐하면 법정 최저임금의 절대액 인상이 노동시장의 이중적, 분절적 구조로 인해 제대로 효과를 발휘하지 못하기 때문이다. 일부 사업장은 인건비 부담으로 인력 감축을 단행하거나, 가격 인상으로 전가하면서 소비자에게 비용부담을 주고 있다. 또한 외국인 노동자, 플랫폼 노동, 긱노동 등 비공식 노동자의 경우 여전히 최저임금의 사각지대에 놓여 있는 경우가 많아지는 게 현실이다. 이런 한계를 보완하기 위해 정부는 최저임금 감독 강화, 취약계층에 대한 정보 접근성과 법적 보호 수단을 강화하고자 한다. 이와 함께 최저임금의 적용 범위, 노동시간의 정의, 수당 포함 여부 등에 대한 법적 규정의 명확화도 필요하다는 지적이 제기되고 있다.
그럼에도 불구하고 전반적으로 볼 때 최저임금제도는 독일 노동시장의 형평성과 안정성 제고에 실질적 기여를 하였고 취약 노동계층에게 긍정적인 영향을 미쳤다. 다만 단일액의 임금인상이 산업·지역별로 미치는 효과가 차별적이고 일부 부작용이 발생할 가능성이 있기 때문에, 제도의 지속가능성을 높이기 위해 세밀한 정책조정과 보완이 계속되어야 할 것이다(Haelbig eds. 2023).
지난 2015년 법정 최저임금이 최초로 도입되고 난 후 10년 동안 시행되면서 많은 논란과 쟁점이 제기되었다. 이러한 논의 과정을 거치면서 대체적으로 다음과 같은 문제와 제도적 개선이 필요하다는데 일치된 의견을 보이고 있다(Dütsch 2025; Luebker & Torsten 2025). 먼저, 독일 최저임금제도가 유럽연합(EU) 최저임금 지침과 정합성을 확보해야 한다. 2022년 10월 유럽연합은 "적절한 최저임금 확보를 위한 지침(Directive EU 2022/2041)"을 채택하였다. 이 지침은 법정 최저임금제도를 도입한 회원국뿐 아니라, 단체협약 중심 국가에도 최저임금의 적정성과 포괄성을 요구하고 있다. 독일은 이미 최저임금을 법․제도화한 국가이기 때문에, 해당 지침과의 정합성을 확보하기 위해서 최저임금 산정 기준의 다원화, 단체협약률 제고 방안, 생계비 기준 반영방안 등을 모색하고 있다. 독일 정부는 2023년 단체협약 적용률을 2030년까지 80% 수준으로 끌어올리기 위한 국가 전략을 수립 중이고, 연방노동사회부(BMAS)는 단체협약 확대를 위한 법적·재정적 인센티브 확대를 추진하고 있다.
둘째, 최저임금제도가 자동화·AI 등 사회경제의 전반적인 디지털화와 노동시장 구조 변화에 능동적으로 대응해야 한다. 최저임금 인상은 자동화 투자 유인을 자극하기 때문에, 반복적 단순노동 중심 산업의 경우 디지털 전환이 가속화되고 있다. 이는 장기적으로 저숙련 일자리의 축소와 중간층 고용의 양극화를 심화시킬 것으로 예측된다. 따라서 최저임금 정책은 고용구조 변화에 대응하는 재교육, 직무전환 지원, 노동시장 이중구조 개혁조치 등과 함께 추진되어야 한다. 독일 정부는 “디지털 전환 전략 2030(Digitalstrategie Deutschland 2030)”6)을 통해 AI 기반 직무 분석, 플랫폼 노동자의 보호, 자영업자에 대한 사회보험 확대 등을 연계정책으로 제시하고 있다.
셋째, 지역·산업별 특성을 고려한 최저임금 수준을 결정할 수 있도록 이중, 혹은 차등 적용 방안을 논의할 필요가 있다. 다만 현행 전국 단일 최저임금 수준을 준수한 상태에서 지역 간 생계비 격차와 산업별 수익률 차이를 고려한 추가인상이 될 것인지, 아니면 일정한 조건에서 예외를 인정하는 방안이 될지는 아직 논의 중이다. 이러한 상황에서 동서독 격차, 대도시-농촌 간 생활비 차이는 동일한 최저임금을 적용하는 경우 고용에 미치는 효과가 지역별, 혹은 산업별로 다르게 작용한다는 사실이 강조되고 있다. 이에 따라 일부 경제학자 및 산업계에서는 지역·산업별 보완요소를 가미할 수 있는 기준선을 설정하거나, 각 지역 및 업종별 하한선 설정을 통한 이중적 모델 도입을 제안하고 있다.
넷째, 최저임금위원회의 독립성을 유지하면서 제도적 운용의 안정성을 확보할 수 있는 방안을 찾아야 한다. 최저임금위원회(Mindestlohnkommission)의 독립성과 정책 일관성은 제도의 지속가능성을 좌우하는 핵심 요소이다. 2022년 연방정부가 위원회의 권고안을 무시하고 최저임금 수준을 12유로로 일방적으로 인상하면서 큰 논란이 발생했는데, 이는 최저임금위원회 독립성과 권위에 도전한 대표적 사례로 언급된다. 이러한 사유로 향후 최저임금위원회의 권고 절차를 강화하고, 정치적 개입을 최대한 억제하는 법적 방어장치 마련이 요구되고 있다. 최저임금위원회의 권고 기준에 생활임금, 상대적 빈곤율, 가처분소득 변화 등 사회정책 지표를 보완적으로 포함시키는 방안도 논의 중이며, 이는 단순한 경제지표 중심의 평가에서 탈피하려는 시도로 볼 수 있다.
마지막으로 최저임금과 관련된 정책적 연계성을 강화하고 제도운영의 지속가능성을 높여야 한다. 최저임금제도는 개별 정책이 아니라, 전체 고용정책 및 사회보장체계와 긴밀히 연결되어야 한다. 이를 위해 단체협약 적용 확대와 법정 최저임금의 상호보완성 강화, 비정형 고용(플랫폼노동, 프리랜서 등)에 대한 맞춤형 적용 방식 모색, 디지털화·기후변화 등 산업전환기 노동시장 취약계층 보호 확대, 유럽연합 지침과의 제도 정합성 확보를 위한 기준 통합 등이 필요하다.
향후 독일의 최저임금 정책은 단순한 금액 조정보다 제도의 통합성, 유연성, 포용성 제고를 중심으로 재설계될 것으로 예상된다. 이는 노동시장 구조 변화에 대응하기 위한 국가 전략이고, 사회적 합의를 재정립하는 거버넌스 과제로서도 큰 의미를 가진다(Luebker & Schulten 2025).
이처럼 독일의 법정 최저임금제도는 기존의 단체협약 중심 모델의 한계를 보완하고, 저임금 노동자에 대한 보호장치를 제도적으로 더욱 강화하는 전환점이기도 하다. 도입 초기의 논란에도 불구하고 최저임금제도는 고용에 대한 부정적 영향 없이 저소득층의 실질소득을 개선하고, 노동시장 참여를 촉진시키며, 사회적 형평성을 증진시키는데 크게 기여했다. 또한 최저임금제도에 대한 정치적 타협과 설계 및 운영의 조화, 시행 이후의 점진적 개혁 노력은 독일식 협의민주주의의 성과로 평가되고, 최저임금위원회의 위상과 역할은 독일식 사회적 합의를 제도화한 모범적 사례로 주목할 수 있다.
Ⅴ. 흑적 연정의 주요 노동정책에 대한 노동조합의 잠정적 평가
독일노총을 비롯한 노동조합들은 2025 연정합의서에 대해 전반적으로 환영한다는 기본 입장을 밝혔음에도 불구하고 몇 가지 사안에 대한 비판적 분석을 병행하고 있다7). 먼저 긍정적 평가를 살펴보면 다음과 같이 정리할 수 있다. 먼저 최저임금 결정 기준에 정규직 중위임금의 60%를 반영한 것은 국제노동기구(ILO)의 권고와 부합하고, 저임금 구조 개선을 위한 중요한 전환점으로 작용할 것이라고 호의적으로 평가한다. 둘째 공공조달에서 단체협약 적용을 의무화한 ‘단체협약준수법’ 제정은 임금덤핑 방지와 정규직 일자리 안정화에 기여할 수 있을 것이다. 셋째 초과근로 수당에 대한 세금 감면과 시간제 노동을 활성화하기 위해 인센티브를 강화하는 것은 기존의 장시간 노동 구조 속에서 상대적으로 불리했던 저소득층, 여성, 단시간 노동자에 긍정적 효과를 줄 수 있을 것으로 기대된다. 넷째 노동시간 유연화 논의에서 사회적 대화와 노사협의 구조를 전제조건으로 제시한 점은 노동자의 선택권을 존중한다는 원칙을 반영한 것이다. 마지막으로 디지털 전환에 따른 노동권 보장(온라인 노조활동, 전자총회 등)은 플랫폼 노동자, 재택근무자 등 비정형 노동자들의 권익 향상에 상당히 기여할 수 있을 것이다.
이와 달리 흑적 연정의 노동정책에 대해 비판적 의견도 존재한다. 먼저 최저임금 인상률을 결정하는 기준은 제시되어 있으나, 최저임금 결정은 여전히 정치로부터 독립적인 위원회에 맡겨져 있기 때문에, 이에 대한 책임성과 실행력을 담보하기에는 분명한 한계가 있다. 둘째 노동시간 상한을 일(day)간 기준에서 주(week)간 기준으로 전환한 것은 명확한 통제장치 없는 경우 장시간 노동에 대한 기업의 요구를 정당화하는 수단으로 오용될 수 있다. 셋째 단체협약 적용의 확대를 위한 법제적 조치는 여전히 부족하고, 이러한 단체협약의 효력확장이 주 정부 및 민간부문과 실질적으로 연계될 수 있을지는 의문이다. 넷째 기본보장제도에서 제재조치를 강화하는 것은 실질적 노동시장 통합보다 사회적 낙인과 빈곤의 재생산을 초래할 위험이 더 크다. 다섯째 디지털 노동권 강화는 선언적 수준에 그칠 가능성이 크고, 실제 사업장에서 실행할 수 있는 수단들(예: 개인 보호 IT 인프라, 근무시간 감시 기준 등)은 여전히 불명확하다.
한편 흑적 연정은 간신히 과반을 확보한 상태이기 때문에, 허약한 정치 구도의 제약조건을 극복하면서 연정합의서를 실제로 이행하고 이를 실현할 가능성은 별로 높아 보이지 않는다. 연정합의서의 많은 내용이 입법화와 예산 확보를 전제로 할 때 비로소 의미가 있기 때문에, 공약의 실현가능성은 연방하원(Bundestag)과 주 정부의 협력에 따라 달라질 수 있다. 그러나 기민당과 사민당의 정치 철학 차이로 인해 노동정책의 이행 과정에서 충돌 가능성도 매우 크다. 사회보장제도의 개혁, 조세정책의 수정, 연금제도 등 사회보험 개편 방안은 중장기 재정계획과 연동되어 있으며, 2026년 이후 유럽연합의 재정규율이 복원될 경우 이러한 추진 방향은 서로 충돌할 수 있다.
독일노총과 산하 노동조합은 이러한 문제점을 잘 알고 있기 때문에, 이와 관련되어 다음과 같은 전략을 가지고 대응하고 있다. 첫째 연정합의서 이행에 대한 실시간 모니터링 체계를 구축하고, 주요 법안의 입법 과정에 지속적으로 개입하고자 한다. 둘째 사회적 대화 기구(사민당-독일노총 간 전략협의체 등)를 정례화하고, 현장 조직화 강화와 공공부문 단체협약의 재정비를 병행하고 있다. 셋째 여성, 이민자, 플랫폼 노동자 등 노동시장 취약계층의 노동권 강화를 별도의 정책요구안으로 구체화하고 이를 지속적으로 제기하고 있다. 마지막으로 노조조직률 제고를 위한 재정적·정책적 인센티브 확보를 위해 정치권과 협상을 지속하고 있다.
Ⅵ. 마무리하며
2025년 기민당과 사민당의 흑적 연립정부가 출범하면서 제시된 연정합의서는 독일의 향후 4년간 노동시장, 고용정책, 사회보장제도 전반에 걸쳐 중대한 방향성을 제시하고 있다. 이번 합의문은 사회적 시장경제라는 독일형 복지국가 모델을 토대로 산업 전환기에서 노동시장 안정화, 양질의 일자리 창출, 사회적 형평성 제고를 핵심 과제로 삼고 있는데, 이는 유럽 전체 노동정책에도 큰 파급 효과를 미칠 수 있는 의제를 담고 있다.
무엇보다 중요한 것은 이 연정합의서가 단지 선언적 원칙에 그치지 않고, 실제 입법과 예산에 반영될 수 있는 구체적인 이행 메커니즘을 갖추고 있느냐이다. 노동조합이 지속적으로 강조해온 최저임금의 생활임금화, 단체협약 효력 확장, 실노동시간 단축, 사회보장제도 개혁, 플랫폼 노동자 보호 등의 과제는 연정합의서의 다양한 조항에 일정 부분 반영되었으나, 실제적 이행은 정치적 의지, 사회적 합의, 재정적 수단의 뒷받침 없이 불가능하다.
노동조합 입장에서 이번 연정합의서는 크게 세 가지 점에서 주목할 만하다. 첫째, 노동자의 권리 강화를 위한 최소한의 제도적 기반(예: 디지털화에 대한 노동권, 초과근로에 대한 세제 혜택, 단체협약준수법 등)이 제시되었다. 둘째, 산업구조 대전환기에 대응하는 사회적 보호장치의 강화(예: 직업능력향상을 위한 교육훈련 확대, 연금의 노후소득 보장성 유지, 난민과 이민자의 노동시장 통합 등)가 명시되었다. 셋째, 노사정을 비롯한 이해관계자의 사회적 대화를 제도화하고 이들이 정책 이행의 감시자 역할을 수행할 수 있는 협치 구조의 틀이 마련되었다는 점이다. 그러나 동시에 다음과 같은 한계도 여전히 존재한다. 정책의 입법화 지연 가능성, 재정투입 부족, 노동조합과 실질적 협의 미비, 연방과 주 정부 간 권한 조정 등이 가장 심각한 문제라고 할 수 있다. 특히 근무시간제도 유연화와 관련된 조항은 자칫 노동자에게 불리한 방향으로 해석될 여지를 내포하고 있기 때문에, 현장 노동자의 시간 주권 보호를 제도적으로 보완할 필요가 있다.
이러한 상황에서 독일노총을 비롯한 산하 노동조합들은 먼저 연정합의서에 명시된 정책들이 실제로 법제화되고 예산으로 반영되는지를 모니터링하는 '정책 감시자'로서의 전략적 기능을 수행해야 한다. 또한 산업 현장에서 고용노동 관련 제도가 제대로 실행되고 산업 현장의 적용 정도를 점검하는 '현장 실행자'로서의 전략적 기능 또한 필요하다. 마지막으로 기후위기, 디지털 전환, 그리고 초고령사회로 인해 변화하고 있는 노동환경에 대응하는 미래 비전을 제시하는 '정책 주도자'로서의 전략적 기능도 중요하다. 국제적 비교를 통해 향후 독일 노동정책의 위상과 문제점을 진단하고, 유럽연합 차원의 노동기준 논의에도 능동적으로 참여함으로써 독일 노동운동의 전략적 외연을 확장할 필요도 있다.
이상과 같이 독일 기민당과 사민당 연합정부에 대한 노동조합의 요구와 전망은 우리나라의 현 상황에도 시사하는 바가 매우 크다. 윤석렬 정부 3년 동안 사회경제의 기본체계가 망가졌을 뿐만 아니라, 고용노동 관련 법․제도의 기반이 상당히 훼손되었다는 사실을 부정하는 이들은 없다. 다행히 12월 3일 비상계엄을 국민의 저항으로 막아내고 국회의 탄핵 의결과 헌법재판소의 탄핵 인용으로 빛의 혁명을 이루어냈고, 마침내 지난 6월 3일 21대 대통령선거를 통해 새로운 진짜 대한민국을 만들 수 있는 시대를 이끌었다. 이러한 측면에서 볼 때 독일의 흑적연정 사례는 향후 한국 사회에게 몇 가지 중요한 시사점을 제공하고 있다.
첫째, 사회경제적 위기를 재건과 도약의 기회로 전환시키기 위해서는 극우와 극좌는 물론, 좌우의 진영논리를 넘어서 국민의 사회적 통합을 중심으로 정책이 추진되어야 한다. 독일 흑적연정이 노동시장의 이중화를 극복하고 격차와 차별을 줄이기 위해서 법정 최저임금을 15유로로 인상하고, 독일 업종에 속하는 원하청 기업 모두가 동일한 단체협약에 적용받도록 만드는 단체협약준수법을 추진하고 있다는 사실은 이러한 정책기조를 반영하는 것이다. 우리도 이러한 독일의 경험을 본받아 노동시장 이중화를 완화시키고 사회양극화를 줄일 수 있도록 하후상박 원칙에 기반한 다양한 사회경제정책을 추진해야 할 것이다.
둘째, 구조․환경적 조건 악화로 인해 발생하고 있는 경기침체와 경제악화 상황을 타개하기 위해 고소득층과 핵심노동자층의 경제적 이익을 자제하고 비전형 노동자를 중심으로 하는 주변 노동자층의 권익 보호를 제도화해야 한다. 플랫폼노동, 프리랜서 등 유사노동자로 분류되는 일하는 모든 사람들을 위한 계약 보호, 사회보험, 시민수당, 직업훈련 등에 대한 적극적 지원정책이 대표적 사례이다. 독일형 청년보장제도, 포용적 이주노동정책, 저소득 여성일자리정책은 초기 사민당과 기민당의 큰 이견으로 인해 합의가 불가능할 것으로 예상되었지만, 결국 포용적 노동사회정책의 일환으로 합의가 이루어졌다. 이러한 독일의 경험을 교훈 삼아 우리도 1차 노동시장의 노사가 2차 노동시장의 노사를 위해 사회적 연대책임을 다할 수 있는 임금 및 고용연대정책을 추진해야 할 것이다.
셋째, 노동조합이 조직노동의 보호와 보상을 넘어서는 포용적 고용노동정책의 추진체로서 거듭나기 위해서는 혁신과 책임을 다하는 사회적 행위주체로 자기 역할을 다해야 한다. 독일 노동조합은 고용노동 관련 다양한 영역에서 모든 일하는 사람들의 이해와 요구를 최대한 반영할 수 있는 정책을 제안하고 이를 흑적연정이 제대로 실행할 수 있도록 정책감시자, 현장실행자, 정책주도자 역할을 적극적으로 수행하고 있다. 이와 달리 한국노총을 비롯한 우리나라 노동조합운동은 여전히 대안 없는 비판, 실행력 없는 원칙론에 머물러 있다는 비판을 받고 있을 뿐만 아니라, 기득권세력으로 매도될 만큼 국민적 지지와 사회적 동의를 확보하는데 큰 어려움을 겪고 있다. 이러한 상황을 극복하기 위해 한국의 노동조합은 감시와 비판의 역할을 넘어서는 기획자이면서 실천가로서 포용적 고용노동정책을 적극적으로 제안하고 추진하는 사회 운동 주체로서 새로운 모색을 해야 할 것이다.
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1) 단체협약준수법(Tariftreuegesetz)은 일명 ‘단체협약 및 공공조달법’이라고 불리는데, 공공 계약 당국이 계약을 체결할 때 단체교섭, 최저임금, 사회적 또는 생태적 기준과 같은 이른바 비조달 기준을 고려하도록 규정하고 있다. 이러한 법률의 목적은 공공 계약을 체결할 때 비용중심의 입찰과정에서 공정한 경쟁을 보장하는 동시에, 단체협약의 임금 및 노동조건을 준수하도록 만드는데 있다. 2015년 1월 1일부터 독일 각 주에서 시행되고 있는데 현재 바이에른과 작센 주를 제외한 모든 주에서 ‘단체협약 및 공공조달법’이 시행되고 있다. 신호등 연정은 2025년 1월 연방 차원에 적용되는 ‘연방단체협약준수법(Bundestariftreuegesetz)’을 연방의회에 상정하였다.
2) 시민수당(Bürgergeld)은 기존 하르츠 IV(Hartz IV)를 대체해서 2023년 신호등 연정에서 도입된 기초생활보장 제도로서, 생계유지가 어려운 사람들에게 최소한의 생활비와 주거비를 지원하는 제도이다. 단순한 금전 지원을 넘어 개인의 자립을 돕는 데 초점을 맞추고 있는데, 특히 장기실업자와 저소득층의 노동시장 재진입을 위한 교육, 재훈련, 상담 서비스를 포함하고 있다. 수급자는 생활비 일부(예: 기본 주거비, 저축 등)를 일정 기간 보장받을 수 있고, 자신의 근로소득이 일부 있어도 일정 한도 내에서는 시민수당과 병행이 가능하다. 다만 반복적인 구직 거부나 협조 의무 위반 시에는 법적 제재를 강화하려는 정부 정책으로 논란도 존재한다
3) 유럽연합(EU)의 청년보장제(Youth Guarantee)는 2013년부터 시행된 정책으로, 30세 이하의 모든 청년에게 교육, 훈련, 인턴십 또는 양질의 일자리를 학교 졸업 또는 실직 후 4개월 이내에 제공하는 것을 목표로 한다. 이는 유럽 재정위기 이후 급증한 청년실업문제를 해결하기 위한 EU 차원의 대응책으로서, 각 회원국이 자국의 노동시장 상황에 맞는 실행계획을 수립해서 현재도 시행하고 있다. 청년보장제는 특히 NEETs(교육·훈련·고용에 모두 참여하지 않는 청년)을 대상으로 조기 개입, 맞춤형 직업상담, 취업과 훈련을 위한 민관 협력 네트워크 활용 등을 포함한다. 유럽연합은 이를 위해 청년고용이니셔티브(Youth Employment Initiative) 등에 대한 재정을 적극적으로 지원한다.
4) 소극-적극 이전 제도는 독일 연정합의서에서 강조되는 노동시장정책 수단이다. 실업자에게 지급되는 소극적 급여(예: 시민수당, 실업급여)를 적극적 노동시장 통합 수단(예: 직업훈련, 고용보조금)으로 전환하여 지속 가능한 취업을 유도하는 방식이다. 연정합의서에서는 이 제도를 법제화하여 단기적 생계지원에서 벗어나 장기적 노동시장 참여를 달성하고자 한다. 특히 구직자에게 단순한 급여 지원이 아니라, 재훈련·직업교육 등 실질적인 역량 강화를 지원함으로써 공공재정의 효율성과 개인의 자립을 동시에 도모하고자 한다.
5) https://www.deutschlandfunk.de/bundestagswahl-2025-wahlprogramme-arbeitsmark-fachkraefte-100.html
6) https://www.digitalstrategie-deutschland.de/neue-arbeitswelt/
7) https://www.dgb.de/mitmachen/kampagnen/bundestagswahl-2025/?utm_source=chatgpt.com
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DGB(2025b), DGB-Vorsitzende Fahimi zur Bundestagswahl: "Erwarten eine Investitionsoffensive im Eiltempo", 24.02.2025.
DGB(2025c), Klare Perspektiven für Beschäftigte und Wachstum, 09.04. 2025
DGB(2025d), Koalitionsvertrag 2025–2028 zwischen der CDU/CSU und SPD: Bewertung des Deutschen Gewerkschaftsbundes (DGB).
Dütsch, Mattias, Clemens Ohlert and Arne Baumann(2025), The Minimum Wage in Germany: Institutional Setting and a Systematic Review of Key Findings, Journal of Economics and Statistics 2025; 245(1–2): 113–151.
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